初，莽妻宜春侯王氏女，立爲皇后。本生四男：宇、獲、安、臨。二子前誅死，安頗荒忽，乃以臨爲皇太子，安爲新嘉闢。封宇子六人：千爲功隆公，壽爲功明公，吉爲功成公，宗爲功崇以，世爲功昭公，利爲功著公。大赦天下。
莽乃策命孺子曰：“諮爾嬰，昔皇天右乃太祖，歷世十二，享國二百一十載，歷數在於予躬。《詩》不云乎？‘侯服於周，天命靡常。’封爾爲定安公，永爲新室賓。於戲！敬天之休，往踐乃位，毋廢予命。”又曰：“其以平原、安德、漯陰、鬲、重丘，凡戶萬，地方百里，爲定安公國。立漢祖宗之廟於其國，與周後並，行其正朔、服色。世世以事其祖宗，永以命德茂功，享歷代之祀焉。以孝平皇后爲定安太后。”讀策畢，莽親執孺子手，流涕歔欷，曰：“昔周公攝位，終得復子明辟，今予獨迫皇天威命，不得如意！”哀嘆良久。中傅將孺子下殿，北面而稱臣。百僚陪位，莫不感動。
又按金匱，輔臣皆封拜。以太傅、左輔、驃騎將軍安陽侯王舜爲太師，封安新公；大司徒就德侯平晏爲太傅，就新公；少阿、羲和、京兆尹、紅休侯劉歆爲國師，嘉新公；廣漢梓潼哀章爲國將，美新公：是爲四輔，位上公。太保、後承承陽侯甄邯爲大司馬，承新公；丕進侯王尋爲大司徒，章新公；步兵將軍成都侯王邑爲大司空，隆新公：是爲三公。大阿、右拂；大司空、衛將軍廣陽侯甄豐爲更始將軍，廣新公；京兆王興爲衛將軍，奉新公；輕車將軍成武侯孫建爲立國將軍，成新公；京兆王盛爲前將軍，崇新公：是爲四將。凡十一公。王興者，故城門令史。王盛者，賣餅。莽按符命求得此姓名十餘人，兩人容貌應卜相，徑從布衣登用，以視神焉。餘皆拜爲郎。是日，封拜卿大夫、侍中、尚書官凡數百人。諸劉爲郡守，皆徙爲諫大夫。
莽策羣司曰：“歲星司肅，東嶽太師典致時雨，青煒登平，考景以晷。熒惑司哲，南嶽太傅典致時奧，赤煒頌平，考聲以律。太白司艾，西嶽國師典致時陽，白煒象平，考量以銓。辰星司謀，北嶽國將典致時寒，玄煒和平，考星以漏。月刑元股左，司馬典致武應，考方法矩，主司天文，欽若昊天，敬授民時，力來農事，以豐年谷。日德元厷右，司徒典致文瑞，考圜合規，主司人道，五教是輔，帥民承上，宣美風俗，五品乃訓。鬥平元心中，司空典致物圖，考度以繩，主司地裏，平治水土，掌名山川，衆殖鳥獸，蕃茂草木。”各策命以其職，如典誥之文。
置大司馬司允，大司徒司直，大司空司若，位皆孤卿。更名大司農曰羲和，後更爲納言，大理曰作士，太常曰秩宗，大鴻臚曰典樂，少府曰共工，水衡都尉曰予虞，與三公司卿凡九卿，分屬三公。每一卿置大夫三人，一大夫置元士三人，凡二十七大夫，八十一元士，分主中都官諸職。更名光祿勳曰司中，太僕曰太御，衛尉曰太衛，執金吾曰奮武，中尉曰軍正，又置大贅官，主乘輿服御物，後又典兵秩，位皆上卿，號曰六監。改郡太守曰大尹，都尉曰太尉，縣令長曰宰，御史曰執法，公車司馬曰王路四門，長樂宮曰常樂室，未央宮曰壽成室，前殿曰王路堂，長安曰常安。更名秩百名曰庶士，三百石曰下士，四百石曰中士，五百石曰命士，六百石曰元士，千石曰下大夫，比二千石曰中大夫，二千石曰上大夫，中二千石曰卿。車服黻冕，各有差品。又置司恭、司徒、司明、司聰、司中大夫及誦詩工、徹膳宰，以司過。策曰：“予聞上聖欲昭厥德，罔不慎修厥身，用綏於遠，是用建爾司於五事。毋隱尤，毋將虛，好惡不愆，立於厥中。於戲，勖哉！”令王路設進善之旌，非謗之木，敢諫之鼓。諫大夫四人常坐王路門受言事者。
又曰：“帝王之道，相因而通；盛德之祚，百世享祀。予惟黃帝、帝少昊、帝顓頊、帝嚳、帝堯、帝舜、帝夏禹、皋陶、伊尹鹹有聖德，假於皇天，功烈巍巍，光施於遠。予甚嘉之，營求其後，將祚厥祀。”惟王氏，虞帝之後也，出自帝嚳；劉氏，堯之後也，出自顓頊。於是封姚恂爲初睦侯，奉黃帝後；梁護爲脩遠伯，奉少昊後；皇孫功隆公千，奉帝嚳後；劉歆爲祁烈伯，奉顓頊後；國師劉歆子疊爲伊休侯，奉堯後；嬀昌爲始睦侯，奉虞帝后；山遵爲褒謀子，奉皋陶後；伊玄爲褒衡子，奉伊尹後。漢後定安公劉嬰，位爲賓。周後衛公姬黨，更封爲章平公，亦爲賓。殷後宋公孔弘，運轉次移，更封爲章昭侯，位爲恪。夏後遼西姒豐，封爲章功侯，亦爲恪。四代古宗，宗祀於明堂，以配皇始祖考虞帝。周公後褒魯子姬就、宣尼公後褒成子孔鈞，已前定焉。
莽又曰：“予前在攝時，建郊宮，定祧廟，立社稷，神祇報況，或光自上覆於下，流爲烏，或典氣熏烝，昭耀章明，以著黃、虞之烈焉。自黃帝至於濟南伯王，高祖世氏姓有五矣。黃帝二十五子，分賜厥姓十有二氏。虞帝之先，受姓曰姚，其在陶唐曰嬀，在周曰陳，在齊曰田，在濟南曰王。予伏念皇初祖考黃帝，皇始祖考虞帝，以宗祀於明堂，宜序於祖宗之親廟。其立祖廟五，親廟四，後夫人皆配食。郊祀黃帝以配天，黃後以配地。以新都侯東弟爲大禖，歲時以祀。家之所尚，種祀天下。姚、嬀、陳、田、王氏凡五姓者，皆黃、虞苗裔，予之同族也。《書》不云乎？‘惇序九族’。其令天下上此五姓名籍於秩宗，皆以爲宗室。世世復，無有所與。其元城王氏，勿令相嫁娶，以別族理親焉。”封陳崇爲統睦侯，奉胡王后；田豐爲世睦侯，奉敬王后。
以漢高廟爲文祖廟。莽曰：“予之皇始祖考虞帝受嬗於唐，漢氏初祖唐帝，世有傳國之象，予復親受金策於漢高皇帝之靈。惟思褒厚前代，何有忘時？漢氏祖宗有七，以禮立廟於定安國。其園寢廟在京師者，勿罷，祠薦如故。予以秋九月親入漢氏高、元、成、平之廟。諸劉更屬籍京兆大尹，勿解其復，各終厥身，州牧數存問，勿令有侵冤。”
又曰：“予前在大麓，至於攝假，深惟漢氏三七之厄，赤德氣盡，思索廣求，所以輔劉延期之術，靡所不用，以故作金刀之利，幾以濟之。然自孔子作《春秋》以爲后王法，至於哀之十四而一代畢，協之於今，亦哀之十四也。赤世計盡，終不可強濟。皇天明威，黃德當興，隆顯大命，屬予以天下。今百姓鹹言皇天革漢而立新，廢劉而興王。夫‘劉’之爲字‘卯、金、刀’也，正月剛卯，金刀之利，皆不得行。博謀卿士，僉曰天人同應，昭然著明。其去剛卯莫以爲佩，除刀錢勿以爲利，承順天心，快百姓意。”乃更作小錢，徑六分，重一銖，文曰“小錢直一”，與前“大錢五十”者爲二品，並行。欲防民盜鑄，乃禁不得挾銅炭。
四月，徐鄉侯劉快結黨數千人起兵於其國。快兄殷，故漢膠東王，時改爲扶崇公。快舉兵攻即墨，殷閉城門，自繫獄。吏民距快，快敗走，至長廣死。莽曰：“昔予之祖濟南愍王困於燕寇，自齊臨淄出保於莒。宗人田單廣設奇謀，獲殺燕將，復定齊國。今即墨士大夫復同心殄滅反虜，予甚嘉其忠者，憐其無辜。其赦殷等，非快之妻子它親屬當坐者皆勿治。弔問死傷，賜亡者葬錢，人五萬。殷知大命，深疾惡快，以故輒伏厥辜。其滿殷國戶萬，地方百里。”又封符命臣十餘人。
莽曰：“古者，設廬井八家，一夫一婦田百畝，什一而稅，則國給民富而頌聲作。此唐、虞之道，三代所遵行也。秦爲無道，厚賦稅以自供奉，罷民力以極欲，壞聖制，廢井田，是以兼併起，貪鄙生，強者規田以千數，弱者曾無立錐之居。又置奴婢之市，與牛馬同蘭，制於民臣，顓斷其命。奸虐之人因緣爲利，至略賣人妻子，逆天心，悖人倫，繆於‘天地之性人爲貴’之義。《書》曰‘予則奴戮女’，唯不用命者，然後被此辜矣。漢氏減輕田租，三十而稅一，常有更賦，罷癃鹹出，而豪民侵陵，分田劫假。厥名三十稅一，實什稅五也。父子夫婦終年耕芸，所得不足以自存。故富者犬馬餘菽粟，驕而爲邪；貧者不厭糟糠，窮而爲奸。俱陷於辜，刑用不錯。予前在大麓，始令天下公田口井，時則有嘉禾之祥，遭以虜逆賊且止。今更名天下田曰‘王田’，奴婢曰‘私屬’，皆不得賣買。其男口不盈八，而田過一井者，分餘田予九族鄰里鄉黨。故無田，今當受田者，如制度。敢有非井田聖制，無法惑衆者，投諸四裔，以御魑魅，如皇始祖考虞帝故事。”
是時，百姓便安漢五銖錢，以莽錢大小兩行難知，又數變改不信，皆私以五銖錢市買。訛言大錢當罷，莫肯挾。莽患之。復下書：“諸挾五銖錢，言大錢當罷者，比非井田制，投四裔。”於是農商失業，食貨俱廢，民人至涕泣於市道。及坐賣買田宅、奴婢，鑄錢，自諸侯、卿、大夫至於庶民，抵罪者不可勝數。
秋，遣五威將王奇等十二人班《符命》四十二篇於天下。德祥五事，符命二十五，福應十二，凡四十二篇。其德祥言文、宣之世黃龍見於成紀、新都，高祖考王伯墓門梓柱生枝葉之屬。符命言井石、金匱之屬。福應言雌雞化爲雄之屬。其文爾雅依託，皆爲作說，大歸言莽當代漢有天下雲。總有說之曰：“帝王受命，必有德祥之符瑞，協成五命，申以福應，然後能立巍巍之功，傳於子孫，永享無窮之祚。故新室之興也，德祥發於漢三七九世之後。肇命於新都，受瑞於黃支，開王於威功，定命於子同，成命於巴宕，申福於十二應，天所以保祐新室者深矣，固矣！武功丹石出於漢氏平帝末年，火德銷盡，土德當代，皇天眷然，去漢與新，以丹石始命於皇帝。皇帝謙讓，以攝居之，未當天意，故其秋七月，天重以三能文馬。皇帝復謙讓，未即位，故三以鐵契，四以石龜，五以虞符，六以文圭，七以玄印，八以茂陵石書，九以玄龍石，十以神井，十一以大神石，十二以銅符帛圖。申命之瑞，浸以顯著，至於十二，以昭告新皇帝。皇帝深惟上天之威不可不畏，故去攝號，猶尚稱假，改元爲初始，欲以承塞天命，克厭上帝之心。然非皇天所以鄭重降符命之意，故是日天覆決以龜書。又侍郎王盱見人衣白布單衣，赤繢方領，冠小冠，立於王路殿前，謂盱曰：‘今日天同色，以天下人民屬皇帝。’盱怪之，行十餘步，人忽不見。至丙寅暮，漢氏高廟有金匱圖策：‘高帝承天命，以國傳新皇帝。’明旦，宗伯忠孝侯劉宏以聞，乃召公卿議，未決，而大神石人談曰：‘趣新皇帝之高廟受命。毋留！’於是新皇帝立登車，之漢氏高廟受命，受命之日，丁卯也。丁，火，漢氏之德也。卯，劉姓所以爲字也。明漢劉火德盡，而傳於新室也。皇帝謙謙，既備固讓，十二符應迫著，命不可辭，懼然祗畏，葦然閔漢氏之終不可濟，憙憙左右之不得從意，爲之三夜不御寢，三日不御食。延問公侯卿大夫，僉曰：‘宜奉如上天威命。’於是乃改元定號，海內更始。新室既定，神祗歡喜，申以福應，吉瑞累仍。《詩》曰：‘宜民宜人，受祿於天；保右命之，自天申之。’此之謂也。”五威將奉《符命》，齎印綬，王侯以下及吏官名更者，外及匈奴、西域，徼外蠻夷，皆即授新室印綬，因收故漢印綬。賜吏爵人二級，民爵人一級，女子百戶羊、酒、蠻夷幣、帛各有差。大赦天下。
五威將乘《乾》文車，駕《坤》六馬，揹負鷩鳥之毛，服飾甚偉。每一將各置左右前後中帥，凡五帥。衣冠車服駕馬，各如其方面色數。將持節，稱太一之使；帥持幢，稱五帝之使。莽策命曰：“普天之下，迄於四表，靡所不至。”其東出者，至玄菟、樂浪、高句驪、夫餘；南出者，逾徼外，歷益州，貶句町王爲侯；西出者，至西域，盡改其王爲侯；北出者，至匈奴庭，授單于印，改漢印文，去“璽”曰“章”。單于欲求故印，陳饒椎破之。語在《匈奴傳》。單于大怒，而句町、西域後卒以此皆畔。饒還，拜爲大將軍，封威德子。
置五威司命，中城四關將軍。司命司上公以下，中城主十二城門。策命統睦侯陳崇曰：“諮爾崇。夫不用命者，亂之原也；大奸猾者，賊之本也；鑄僞金錢者，妨寶貨之道也；驕奢逾制者，兇害之端也；漏泄省中及尚書事者，‘機事不密則害成’也；拜爵王庭，謝恩私門者，祿去公室，政從亡矣：凡此六條，國之綱紀。是用建爾作司命，‘柔亦不茹，剛亦不吐，不侮鰥寡，不畏強圉’，帝命帥由，統睦於朝。”命說符侯崔發曰：“‘重門擊柝，以待暴客。’女作五威中城將軍，中德既成，天下說符。”命明威侯王級曰：“繞之固，南當荊楚。女作五威前關將軍，振武奮衛，明威於前。”命尉睦侯王嘉曰：“羊頭之厄，北當燕、趙。女作五威後關將軍，壺口捶扼，尉睦於後。”命掌威侯王奇曰：“餚、黽之險，東當鄭、衛。女作五威左關將軍，函谷批難，掌威於左。”命懷羌子王福曰：“汧隴之阻，西當戎狄。女作五威右關將軍，成固據守地，懷羌於右。”
十一月，立國將軍建奏：“西域將欽上言，九月辛已，戊己校尉中陳良、終帶共賊殺校尉刁護，劫略吏士，自稱廢漢大將軍，亡入匈奴。又今月癸酉，不知何一男子遮臣建車前，自稱‘漢氏劉子輿，成帝下妻子也。劉氏當復，趣空宮。’收系男子，即常安姓武字仲。皆逆天違命，大逆無道。請論仲及陳良等親屬當坐者。奏可。漢氏高皇帝比著戒雲，罷吏卒，爲賓食，誠欲承天心，全子孫也。其宗廟不當在常安城中，及諸劉爲諸侯者當與漢俱廢。陛下至仁，久未定。前故安衆侯劉崇、徐鄉侯劉快、陵鄉侯劉曾、扶恩侯劉貴等更聚衆謀反。今狂狡之虜或妄自稱亡漢將軍，或稱成帝子子輿，至犯夷滅，連未止者，此聖恩不蚤絕其萌牙故也。芳愚以爲漢高皇帝爲新室賓，享食明堂。成帝，異姓之兄弟；平帝，婿也；皆不宜復入其廟。元帝與皇太后爲體，聖恩所隆，禮亦宜之。臣請漢氏諸廟在京師者皆罷。諸劉爲諸侯者，以戶多少就五等之差；其爲吏者皆罷，待除於家。上當天心，稱高皇帝神靈，塞狂狡之萌。”莽曰：“可。嘉新公國師以符命爲予四輔，明務侯劉龔、率禮侯劉嘉等凡三十二人皆知天命，或獻天符，或貢昌言，或捕告反虜，厥功茂焉。諸劉與三十二人同宗共祖者勿罷，賜姓曰王。”唯國師以女配莽子，故不賜姓。改定安太后號曰“黃皇室主”，絕之於漢也。
更名匈奴單于曰“降奴服於。”莽曰：“降奴服於知威侮五行，背畔四條，侵犯西域，延及邊垂，爲元元害，罪當夷滅。命遣立國將軍孫建等凡十二將，十道並出，共行皇天之威，罰於知之身。惟知先祖故呼韓邪單于稽侯累世忠孝，保塞守徼，不忍以一知之罪，滅稽侯之世。今分匈奴國土人民以爲十五，立稽侯子孫十五人爲單于。遣中郎將藺苞、戴級馳塞下，召拜當爲單于者。諸匈奴人當坐虜知之法者，皆赦除之”。遣五威將軍苗、虎賁將軍王況出五原，厭難將軍陳欽、震狄將軍王巡出雲中，振武將軍王嘉、平狄將軍王萌出代郡，相威將軍李棽、鎮遠將軍李翁出西河，誅貉將軍陽俊、討穢將軍嚴尤出漁陽，奮武將軍王駿、定胡將軍王晏出張掖，及偏裨以下百八十人。募天下囚徒、丁男、甲卒三十萬人，轉衆郡委輸五大夫衣裘、兵器、糧食，長吏送自負海江淮至北邊，使者馳傳督趣，以軍興法從事，天下騷動。先至者屯邊郡，須皆具乃同時出。
莽以錢幣訖不行，復下書曰：“民以食爲命，以貨爲資，是以八政以食爲首。寶貨皆重則小用不給，皆輕則僦載煩費，輕重大小各有差品，則用便而民樂。”於是造寶貨五品，語在《食貨志》。百姓不從，但行小大錢二品而已。盜鑄錢者不可禁，乃重其法，一家鑄錢，五家坐之，沒入爲奴婢。吏民出入，持布錢以副符傳，不持者，廚傳勿舍，關津苛留。公卿皆持以入宮殿門，欲以重而行之。
初，甄豐、劉歆、王舜爲莽腹心，倡導在位，褒揚功德；“安漢”、“宰衡”之號及封莽母、兩子、兄子，皆豐等所共謀，而豐、舜、歆亦受其賜，並富貴矣，非復欲令莽居攝也。居攝之萌，出於泉陵侯劉慶、前煇光謝囂、長安令田終術。莽羽翼已成，意欲稱攝。豐等承順其意，莽輒復封舜、歆兩子及豐孫。豐等爵位已盛，心意既滿，又實畏漢宗室、天下豪桀。而疏遠欲進者，並作符命，莽遂據以即真，舜、歆內懼而已。豐素剛強，莽覺其不說，故徙大阿、右拂、大司空豐、託符命文，爲更始將軍，與賣餅兒王盛同列。豐父子默默。時子尋爲侍中京兆大君茂德侯，即作符命，言新室當分陝，立二伯，以豐爲右伯，太傅平晏爲左伯，如周、召故事。莽即從之，拜豐爲右伯。當述職西出，未行，尋復作符命，言故漢氏平帝后黃皇室主爲尋之妻。莽以詐立，心疑大臣怨謗，欲震威以懼下，因是發怒曰：“黃皇室主天下母，此何謂也！”收捕尋。尋亡，豐自殺。尋隨方士入華山，歲餘捕得，辭連國師公歆子侍中東通靈將、五司大夫隆威侯棻，棻弟右曹長水校尉伐虜侯泳，大司空邑弟左關將軍掌威侯奇，及歆門人侍中騎都尉丁隆等，牽引公卿黨親列侯以下，死者數百人。尋手理有“天子”字，莽解其臂入視之，曰：“此一大子也，或曰一六子也。六者，戮也。明尋父子當戮死也。”乃流棻於幽州，放尋於三危，殛隆於羽山，皆驛車載其屍傳致雲。
莽爲人侈口蹶顄，露眼赤精，大聲而嘶。長七尺五寸，好厚履高冠，以氂裝衣，反膺高視，瞰臨左右。是時，有用方技待詔黃門者，或問以莽形貌，待詔曰：“莽所謂鴟目虎吻豺狼之聲者也，故能食人，亦當爲人所食。”問者告之，莽誅滅待詔，而封告者。後常翳雲母屏面，非親近莫得見也。
是時，諸將在邊，須大衆集，吏士放縱，而內郡愁於徵發，民棄城郭流亡爲盜賊，幷州、平州尤甚。莽令七公六卿號皆兼稱將軍，遣著武將軍逮並等填名都，中郎將、繡衣執法各五十五人，分填緣邊大郡，督大奸猾擅弄兵者，皆便爲奸於外，撓亂州郡，貨賂爲市，侵漁百姓。莽下書曰：“虜知罪當夷滅，故遣猛將分十二部，將同時出，一舉而決絕之矣。內置司命軍正，外設軍監十有二人，誠欲以司不奉命，令軍人鹹正也。今則不然，各爲權勢，恐猲良民，妄封人頸，得錢者去。毒蠚並作，農民離散。司監若此，可謂稱不？自今以來，敢犯此者，輒捕系，以名聞。”然猶放縱自若。
爲太子置師友各四人，秩以大夫。以故大司徒馬宮爲師疑，故少府宗伯鳳爲傅丞，博士袁聖爲阿輔，京兆尹王嘉爲保拂，是爲四師；故尚書令唐林爲胥附，博士李充爲奔走，諫大夫趙襄爲先後，中郎將廉丹爲禦侮，是爲四友。又置師友祭酒及侍中、諫議、《六經》祭酒各一人，凡九祭酒，秩上卿。琅邪左鹹爲講《春秋》、潁川滿昌爲講《詩》、長安國由爲講《易》、平陽唐昌爲講《書》、沛郡陳鹹爲講《禮》、崔發爲講《樂》祭酒。遣謁者持安車印綬，即拜楚國龔勝爲太子師友祭酒，勝不應徵，不食而死。
莽至明堂，授諸侯茅土。下書曰：“予以不德，襲於聖祖，爲萬國主。思安黎元，在於建侯，分州正惑，以美風俗。追監前代，爰綱爰紀。惟在《堯典》，十有二州，衛有五服。《詩》國十五，布遍九州。《殷頌》有‘奄有九有’之言。《禹貢》之九州無並、幽，《周禮·司馬》則無徐、梁。帝王相改，各有云爲。或昭其事，或大其本，厥義著明，其務一矣。昔週二後受命，故有東都、西都之居。予之受命，蓋亦如之。其以洛陽爲新室東都，常安爲新室西都。邦畿連體，各有采任。州從《禹貢》爲九，爵從周氏有五。諸侯之員千有八百，附城之數亦如之，以俟有功。諸公一同，有衆萬戶，土方百里。侯伯一國，衆戶五千，土方七十里。子男一則，衆戶二千有五百，土方五十里。附城大者食邑九成，衆戶九百，土方三十里。自九以下，降殺以兩，至於一城。五差備具，合當一則。今已受茅土者，公十四人、侯九十三人、伯二十一人、子百七十一人、男四百九十七人，凡七百九十六人。附城千五百一十一人。九族之女爲任者，八十三人。及漢氏女孫中山承禮君、遵德君、修義君更以爲任。萎有一公，九卿，十二大夫，二十四元士。定諸國邑採之處，使侍中講禮大夫孔秉等與州部衆郡曉知地理圖籍者，共校治於壽成硃鳥堂。予數與羣公祭酒上卿親聽視，鹹已通矣。夫褒德賞功，所以顯仁賢也；九族和睦，所以褒親親也。予永惟匪解，思稽前人，將章黜陟，以明好惡，安元元焉。”以圖簿未定，未授國邑，且令受奉都內，月錢數千。諸侯皆睏乏，至有庸作者。
中郎區博諫莽曰：“井田雖聖王法，其廢久矣。周道既衰，而民不從。秦知順民之心，可以獲大利也，故滅廬井而置阡陌，遂王諸夏，訖今海內未厭其敝。今欲違民心，追復千載絕跡，雖堯、舜夏起，而無百年之漸，弗能行也。天下初定，萬民新附，誠未可施行。”莽知民怨，乃下書曰：“諸名食王田，皆得賣之，勿拘以法。犯私買賣庶人者，且一切勿治。”
初，五威將帥出，改句町王以爲侯，王邯怨怒不附。莽諷牂柯大尹周歆詐殺邯。邯弟承起兵攻殺歆。先是，莽發高句驪兵，當伐胡，不欲行，郡強迫之，皆亡出塞，因犯法爲冠。遼西大尹田譚追擊之，爲所殺。州郡歸咎於高句驪侯騶。嚴尤奏言：“貉人犯法，不從騶起，正有它心，宜令州郡且尉安之。今猥被以大罪，恐其遂畔，夫餘之屬必有和者。匈奴未克，夫餘、穢貉復起，此大憂也。”莽不尉安，穢貉遂反，詔尤擊之。尤誘高句驪侯騶至而斬焉，傳首長安。莽大說，下書曰：“乃者，命遣猛將，共行天罰，誅滅虜知，分爲十二部，或斷其右臂，或斬其左腋，或潰其胸腹，或其兩脅。今年刑在東方，誅貉之部先縱焉。捕斬虜騶，平定東域，虜知殄滅，在於漏刻。此乃天地羣神、社稷、宗廟佑助之福，公卿、大夫、士民同心將率虓虎之力也。予甚嘉之。其更名高句驪爲下句驪，佈告天下，令鹹知焉。”於是貉人愈犯邊，東北與西南夷皆亂雲。
莽志方盛，以爲四夷不足吞滅，專念稽古之事，復下書曰：“伏念予之皇始祖考虞帝，受終文祖，在璇璣玉衡以齊七政，遂類於上帝，禋於六宗，望秩于山川，遍於羣神，巡狩五嶽，羣后四朝，敷奏以言，明試以功。予之受命即真，到於建國五年，已五載矣。陽九之厄既度，百霹之會已過。歲在壽星，填在明堂，倉龍癸酉，德在中宮。觀晉掌歲，龜策告從，其以此年二月建寅之節東巡狩，具禮儀調度。”羣公奏請募吏民人馬布帛綿，又請內郡國十二買馬，發帛四十五萬匹，輸常安，前後毋相須。至者過半，莽下書曰：“文母太后體不安，其且止待後。”
是時，長安民聞莽欲都雒陽，不肯繕治室宅，或頗徹之。莽曰：“玄龍石文曰‘定帝德，國雒陽’。符命著明，敢不欽奉！以始建國八年，歲纏星紀，在雒陽之都。其謹繕修常安之都，勿令壞敗。敢有犯者，輒以名聞，請其罪。”
是歲，烏孫大小昆彌遣使貢獻。大昆彌者，中國外孫也。其胡婦子爲小昆彌，而烏孫歸附之。莽見匈奴諸邊並侵，意欲得烏孫心，乃遣使者引小昆彌使置大昆彌使上。保成師友祭酒滿昌劾奏使者曰：“夷狄以中國有禮誼，故詘而服從。大昆彌，君也。今序臣使於君使之上，非所以有夷狄也。奉使大不敬！”莽怒，免昌官。
莽曰：“予以二月建寅之節行巡狩之禮，太官齎糒乾肉，內者行張坐臥，所過毋得有所給。予之東巡，必躬載耒，每縣則耕，以勸東作。予之南巡，必躬載耨，每縣則耨，以勸南僞。予之西巡，必躬載銍，每縣則獲，以勸西成。予之北巡，必躬載拂，每縣則粟，以勸蓋藏。畢北巡狩之禮，即於土中居雒陽之都焉。敢有趨訁雚犯法，輒以軍法從事。”羣公奏言：“皇帝至考，往年文母聖體不豫，躬親供養，衣冠稀解。因遭棄羣臣悲哀，顏色未復，飲食損少。今一歲四巡，道路萬里，春秋尊，非糒乾肉之所能堪。且無巡狩，須闋大服，以安聖體，臣等盡力養牧兆民，奉稱明詔。”莽曰：“羣公、羣牧、羣司、諸侯、庶尹願盡力相帥養牧兆民，欲以稱予，繇此敬聽，其勖之哉！毋食言焉。更以天鳳七年，歲在大梁，倉龍庚辰，行巡狩之禮。厥明年，歲在實沈，倉龍辛已，即土之中雒陽之都。”乃遣太傅平晏、大司空王邑之雒陽，營相宅兆，圖起宗廟、社稷、郊兆雲。
莽即真，尤備大臣，抑奪下權，朝臣有言其過失者，輒拔擢。孔仁、趙博、費興等以敢擊大臣，故見信任，擇名官而居之。公卿入宮，吏有常數，太傅平晏從吏過例，掖門僕射苛差問不遜，戊曹士收系僕射。莽大怒，使執法發車騎數百圍太傅府，捕士，即時死。大司空士夜過奉常亭，亭長苛之，告以官名，亭長醉曰：“寧有符傳邪？”士以馬棰擊亭長，亭長斬士，亡，郡縣逐之。家上書，莽曰：“亭長奉公，勿逐。”大司空邑斥士以謝。國將哀章頗不清，莽爲選置和叔，敕曰：“非但保國將閨門，當保親屬在西州者。”諸公皆輕賤，而章尤甚。
莽以《周官》、《王制》之文，置卒正、連率、大尹，職如太守；屬令、屬長，職如都尉。置州牧、部監二十五人，見禮如三公。監位上大夫，各主五郡。公氏作牧，侯氏卒正，伯氏連率，子氏屬令，男氏屬長，皆世其官。其無爵者爲尹。分長安城旁六鄉，置帥各一人。分三輔爲六尉郡，河東、河內、弘農、河南、潁川、南陽爲六隊郡，置大夫，職如太守；屬正，職如都尉。更名河南大尹曰保忠信卿。益河南屬縣滿三十。置六郊州長各一人，人主五縣。及它官名悉改。大郡至分爲五。郡縣以亭爲名者三百六十，以應符命文也。緣邊又置竟尉，以男爲之。諸侯國閒田，爲黜陟增減雲。莽下書曰：“常安西都曰六鄉，衆縣曰六尉。義陽東都曰六州，衆縣曰六隊。粟米之內曰內郡，其外曰近郡。有障徼者曰邊郡。合百二十有五郡。九州之內，縣二千二百有三。公作甸服，是爲惟城；諸在侯服，是爲惟寧；在採、任諸侯，是爲惟翰；在賓服，是爲惟屏；在揆文教，奮武衛，是爲惟垣；在九州之外，是爲惟籓：各以其方爲稱，總爲萬國焉。”其後，歲復變更，一郡至五易名，而還復其故。吏民不能紀，每下詔書，輒系其故名，曰：“制詔陳留大尹、太尉：其以益歲以南付新平。新平，故淮陽。以雍丘以東付陳定。陳定，故梁郡。以封丘以東付治亭。治亭，故東郡。以陳留以西付祈隧。祈隧，故滎陽。陳留已無復有郡矣。大尹、太尉，皆詣行在所。”其號令變易，皆此類也。
緣邊大飢，人相食。諫大夫如普行邊兵，還言“軍士久屯塞苦，邊郡無以相贍。今單于新和，宜因是罷兵。”校尉韓威進曰：“以新室之威而吞胡虜，無異口中蚤蝨。臣願得勇敢之士五千人，不齎鬥糧，飢食虜肉，渴飲其血，可以橫行。”莽壯其言，以威爲將軍。然採普言，徵還諸將在邊者。免陳欽等十八人，又罷四關填都尉諸屯兵。會匈奴使還，單于知侍子登前誅死，發兵寇邊，莽復發軍屯。於是邊民流入內郡，爲人奴婢，乃禁吏民敢挾邊民者棄市。
單于鹹既和親，求其子登屍，莽欲遣使送致，恐鹹怨恨害使者，乃收前言當誅侍子者故將軍陳欽，以他罪繫獄。欽曰：“是欲以我爲說於匈奴也。”遂自殺。莽選儒生能顓對者濟南王鹹爲大使，五威將琅邪伏黯等爲帥，使送登屍。敕令掘單于知墓，棘鞭其屍。又令匈奴卻塞於漠北，責單于馬萬爭，牛三萬頭，羊十萬頭，及稍所略邊民生口在者皆還之。莽好爲大言如此。鹹到單于庭，陳莽威德，責單于背畔之罪，應敵從橫，單于不能詘，遂致命而還之。入塞，鹹病死，封其子爲伯，伏黯等皆爲子。
莽意以爲制定則天下自平，故銳思於地理，制禮作樂，講合《六經》之說。公卿旦入暮出，議論連年不決，不暇省獄訟冤結民之急務。縣宰缺者，數年守兼，一切貪殘日甚。中郎將、繡衣執法在郡國者，並乘權勢，傳相舉奏。又十一公士分佈勸農桑，班時令，案諸章，冠蓋相望，交錯道路，召會吏民，逮捕證左，郡縣賦斂，遞相賕賂，白黑紛然，守闕告訴者多。莽自見前顓權以得漢政，故務自攬衆事，有司受成苟免。諸寶物名、帑藏、錢穀官，皆宦者領之；吏民上封事書，宦官左右開發，尚書不得知。其畏備臣下如此。又好變改制度，政令煩多，當奉行者，輒質問乃以從前，前後相乘，憒眊不渫。莽常御燈火至明，猶不能勝。尚書因是爲奸寢事，上書待報者連年不得去，拘繫郡縣者逢赦而後出，衛卒不交代三歲矣。谷常貴，邊兵二十餘萬人仰衣食，縣官愁若。五原、代郡尤被其毒，起爲盜賊，數千人爲輩，轉入旁郡。莽遣捕盜將軍孔仁將與兵郡縣合擊，歲餘乃定，邊郡亦略將盡。
三年二月乙酉，地震，大雨雪，關東尤甚，深者一丈，竹柏或枯。大司空王邑上書言：“視事八年，功業不效，司空之職尤獨廢頓，至乃有地震之變。願乞骸骨。”莽曰：“夫地有動有震，震者有害，動者不害。《春秋》記地震，《易·系》“坤”動，動靜闢脅，萬物生焉。災異之變，各有云爲。天地動威，以戒予躬，公何辜焉，而乞骸骨，非所以助予者也。使諸吏散騎司祿大衛脩寧男遵諭予意焉。”
五月，莽下吏祿制度，曰：“予遭陽九之厄，百六之會，國用不足，民人騷動，自公卿以下，一月之祿十布二匹，或帛一匹。予每念之，未嘗不戚焉。今厄會已度，府帑雖未能充，略頗稍給，其以六月朔庚寅始，賦吏祿皆如制度。”四輔公、卿、大夫、士，下至輿僚，凡十五等。僚祿一歲六十六斛，稍以差增，上至四輔而爲萬斛雲。莽又曰：“普天之下，莫非王土；率土之賓，莫非王臣。蓋以天下養焉。《周禮》膳羞百有二十品，今諸侯各食其同、國、則；闢、任、附城食其邑；公、卿、大夫、元士食其採。多少之差，鹹有條品。歲豐穰則充其禮，有災害則有所損，與百姓同憂喜也。其用上計時通計，天下幸無災害者，太官膳羞備其品矣；即有災害，以什率多少而損膳焉。東嶽太師立國將軍保東方三州一部二十五郡；南嶽太傅前將軍保南方二州一部二十五郡；西嶽國師寧始將軍保西方一州二部二十五郡；北嶽國將衛將軍保北方二州一部二十五郡；大司馬保納卿、言卿、仕卿、作卿、京尉、扶尉，兆隊、右隊、中部左洎前七部；大司徒保樂卿、典卿、宗卿、秩卿、翼尉、光尉、左隊、前隊、中部、右部，有五郡；大司空保予卿、虞卿、共卿、工卿、師尉、列尉、祈隊、後隊、中部洎後十郡；及六司，六卿，皆隨所屬之公保其災害，亦以十率多少而損其祿。郎、從官、中都官吏食祿都內之委者，以太官膳羞備損而爲節。諸侯、闢、任、附城、羣吏亦各保其災害。几上下同心，勸進農業，安元元焉。”莽之制度煩碎如此，課計不可理，吏終不得祿，各因官職爲奸，受取賕賂以自共給。
平蠻將軍馮茂擊句町，士卒疾疫，死者什六七，賦斂民財什取五，益州虛耗而不克，徵還下獄死。更遣寧始將軍廉丹與庸部牧史熊擊句町，頗斬首，有勝。莽徵丹、熊，丹、熊願益調度，必克乃還。復大賦斂，就都大尹馮英不肯給，上言“自越巂遂久仇牛、同亭邪豆之屬反畔以來，積且十年，郡縣距擊不已。續用馮茂，苟施一切之政。僰道以南，山險高深，茂多驅衆遠居，費以億計，吏士離毒氣死者什七。今丹、熊懼於自詭期會，調發諸郡兵、谷，復訾民取其十四，空破梁州，功終不遂。宜罷兵屯田，明設購賞。”莽怒，免英官。後頗覺寤，曰：“英亦未可厚非。”復以英爲長沙連率。
是歲，遣大使五威將王駿、西域都護李崇將戊己校尉出西域，諸國皆郊迎貢獻焉。諸國前殺都護但欽，駿欲襲之，命佐帥何封、戊己校尉郭欽別將。焉耆詐降，伏兵擊駿等，旨死。欽、封后到，襲擊老弱，從車師還入塞。莽拜欽爲填外將軍，封劋鬍子。何封爲集胡男。西域自此絕。
