元豐七年，知滄州趙瞻請自大名府、澶、恩、信安、雄、霸、瀛、莫、冀等州盡榷賣以增其利，纔半歲，獲息錢十有六萬七千緡。哲宗即位，監察御史王巖叟言：「河北二年以來新行鹽法，所在價增一倍，既奪商賈之利，又增居民之價以為息，聞貧家至以鹽比藥。伏惟河朔天下根本，祖宗推此為惠，願陛下不以損民為利，而以益民為利，復鹽法如故，以為河北數百萬生靈無窮之賜。」會河北轉運使范子奇奏，鹽稅欲收以十分，遣范鍔商度。巖叟復言：「臣在河北，亦知商賈有自請於官，乞罷榷買，願輸倍稅。主計者但知於商賈倍得稅緡以為利，不知商賈將於民間復增賣價以為害也。慶曆六年，既不行三司榷買之法，又不從轉運司增稅之請，仁宗直謂朕慮河北軍民驟食貴鹽，可令依舊。是時計歲增幾六十萬緡，仁宗豈不知為公家之利？意謂藏之官不若藏之民。今陛下即位之始，宜法仁宗之意，不宜以小利失人心也。」明年，遂罷河北榷法，仍舊通商。六年，提舉河北鹽稅司請令商賈販鹽，於場務輸稅，以及等戶保任，給小引，量道里為限，即非官監鎮店，聽以便鬻之，鹽稅舊額五分者，增為七分。則鹽稅蓋已行焉。
紹聖中，河北官復賣鹽，繼詔如京東法。元符三年，崇儀使林豫言：「河北榷鹽，未必敷前日稅額，且契丹鹽益售，慮啟邊隙。」明年，給事中上官均亦以為言，皆不果行。宣和元年，京畿、四輔及滑州、河陽所產鹻地，悉墾為田，革盜刮煎鹽之弊，知河陽王序以勸誘推賞。三年，大改鹽法，舊稅鹽並易為鈔鹽。凡未賣稅鹽鈔引及已請算或到倉已投暨未投者，並赴榷貨務改給新法鈔引，許通販；已請舊法稅鹽貨賣者，自陳，更買新鈔帶賣，已請鈔引，毋得帶支。初，茶鹽用換鈔對帶之法，民旅皆病，然河北猶未及也；至是，併河北、京東行之。
其在兩浙曰杭州場，歲鬻七萬七千餘石，明州昌國東、西兩監二十萬一千餘石，秀州場二十萬八千餘石，溫州天富南北監、密鸚永嘉二場，七萬四千餘石，台州黃巖監一萬五千餘石，以給本州及越、處、衢、婺州。天聖中，杭、秀、溫、台、明各監一，溫州又領場三，而一路歲課視舊減六萬八千石，以給本路及江東之歙州。
慶曆初，制置司言：比年河流淺涸，漕運艱阻，靡費益甚，請量增江、淮、兩浙、荊湖六路糶鹽錢。下三司議，三司奏荊湖已嘗增錢，餘四路三十八州軍，請斤增二錢或四錢。詔俟河流通運復故。既而江州置轉般倉，益置漕船及傭客舟以運，制置司因請六路五十一州軍斤增五錢。民苦官鹽估高，無以為食，諸路皆言其不便。久之，韓絳安撫江南還，亦極言之。其後兩浙轉運使沈立、李肅之奏：「本路鹽課緡錢歲七十九萬，嘉祐三年，纔及五十三萬，而一歲之內，私販坐罪者三千九十九人，弊在於官鹽估高，故私販不止，而官課益虧。請裁官估，罷鹽綱，令鋪戶衙前自趨山場取鹽，如此則鹽善而估平，人不肯冒禁私售，官課必溢。」發運司難之，立、肅之固請試用其法二三年，可見利害，詔可。
立嘗論東鹽利害，條亭戶、倉場、漕運之弊，謂：「愛恤亭戶使不至困窮，休息漕卒使有以為生，防制倉場使不為掊克率斂，絕私販，減官估，果能行此五者，歲可增緡錢一二百萬。」集鹽策二十卷以進，其言亭戶困乏尤甚。然自皇祐以來，屢下詔書輒及之，命給亭戶官本，皆以實錢；其售額外鹽者，給粟帛必良；亭戶逋歲課久不能輸者，悉蠲之。所以存恤之意甚厚，而有司罕有承順焉。
熙寧以來，杭、秀、溫、台、明五州共領監六、場十有四，然鹽價苦高，私販者衆，轉為盜賊，課額大失。二年，有萬奇者獻言欲撲兩浙鹽而與民，乃遣奇從發運使薛向詢度利害。神宗以問王安石，對曰：「趙抃言衢州撲鹽，所收課敵兩浙路，抃但見衢、湖可撲，不知衢鹽侵饒、信，湖鹽侵廣德、昇州，故課可增，如蘇、常則難比衢、湖。今宜制置煎鹽亭戶及差鹽地人戶督捕私販，般運以時，嚴察拌和，則鹽法自舉，毋事改制。」
五年，以盧秉權發遣兩浙提點刑獄，仍專提舉鹽事。秉前與著作佐郎曾默行淮南、兩浙，詢究利害。異時竈戶鬻鹽，與官為市，鹽場不時償其直，竈戶益困。秉先請儲發運司錢及雜錢百萬緡以待償，而諸場皆定分數：錢塘縣楊村場上接睦、歙等州，與越州錢清場等，水勢稍淡以六分為額；楊村下接仁和之湯村為七分；鹽官場為八分；並海而東為越州餘姚縣石堰場、明州慈溪縣鳴鶴場皆九分；至岱山、昌國，又東南為溫州雙穗、南天富、北天富場為十分；蓋其分數約得鹽多寡而為之節。自岱山以及二天富煉以海水，所得為最多。由鳴鶴西南及湯村則刮鹻淋鹵，十得六七。鹽官、湯村用鐵盤，故鹽色青白；楊村及錢清場織竹為盤，塗以石灰，故色少黃；石堰以東近海水鹹，故雖用竹盤，而鹽色尤白。秉因定伏火盤數以絕私鬻，自三竈至十竈為一甲，而鬻鹽地什伍其民，以相幾察；及募酒坊戶願占課額，取鹽於官賣之，月以錢輸官，毋得越所酤地；而又嚴捕盜販者，罪不至配，雖杖者皆同妻子遷五百里。仍益開封府界、京東兵各五百人防捕。
時惟杭、越、湖三州格新法不行，發運司劾奏虧課，皆獄治。王安石為神宗言捕鹽法急，可以止刑。久之，乃詔兩浙提舉鹽事司，諸州虧課者未得遽劾，以增虧及違法輕重分三等以聞。七年，以盧秉鹽課雖增，刑獄實繁，慮無辜即罪者衆，徙其職淮南，以江東漕臣張靚代之，且體量其事。靚言秉在事，越州監催鹽償至有母殺子者，詔劾其罪，然竟免，仍以增課擢太常博士，升一資。歲餘，三司言兩浙漕司寬弛，鹽息大虧，命著作佐郎翁仲通更議措置。元祐初，言者論秉推行浙西鹽法，務誅利以增課，所配流者至一萬二千餘人，秉坐降職。兩浙鹽亭戶計丁輸鹽，逋負滋廣，二年，詔蠲之。後更積負無以償，元符初，察訪使以狀聞，有司乃以朝旨不行，右正言鄒浩嘗極疏其害。
明州鳴鶴場鹽課弗登，撥隸越州，宣和元年樓异為明州，請仍舊，且於接近台州給舊鹽五七萬囊。詔曰：「明州鹽場三，昨以施置不善，以鳴鶴一場隸越，客始輻湊。猶有二場積鹽以百萬計，未見功緒，此而不圖，東欲取於越，西欲取於台，改令害法，動搖衆情。」令狀析以聞。
其在淮南曰楚州鹽城監，歲鬻四十一萬七千餘石，通州利豐監四十八萬九千餘石，泰州海陵監如皋倉小海場六十五萬六千餘石，各給本州及淮南之廬和舒蘄黃州、無為軍，江南之江寧府、宣洪袁吉筠江池太平饒信歙撫州、廣德臨江軍，兩浙之常、潤、湖、睦州，荊湖之江陵府、安復潭鼎鄂岳衡永州、漢陽軍。海州板浦、惠澤、洛要三場歲鬻四十七萬七千餘石，漣水軍海口場十一萬五千餘石，各給本州軍及京東之徐州，淮南之光、泗、濠、壽州，兩浙之杭蘇湖常潤州、江陰軍。天聖中，通、楚州場各七，泰州場八，海州場二，漣水軍場一，歲鬻視舊減六十九萬七千五百四十餘石，以給本路及江南東西、荊湖南北四路，舊并給兩浙路，天聖七年始罷。
凡鹽之入，置倉以受之，通、楚州各一，泰州三，以受三州鹽。又置轉般倉二，一於真州，以受通、泰、楚五倉鹽；一於漣水軍，以受海州漣水鹽。江南、荊湖歲漕米至淮南，受鹽以歸。東南鹽利，視天下為最厚。鹽之入官，淮南、福建、兩浙之溫台明斤為錢四，杭、秀為錢六，廣南為錢五。其出，視去鹽道里遠近而上下其估，利有至十倍者。
咸平四年，祕書丞直史館孫冕請：「令江南、荊湖通商賣鹽，緣邊折中糧草，在京入納金銀錢帛，則公私皆便，為利實多。設慮淮南因江南、荊湖通商，或至年額稍虧，則國家折中糧草，足贍邊兵，中納金銀，實之官庫，且免和雇車乘，差擾民戶，冒寒涉遠。借如荊湖運錢萬貫，淮南運米千石，以地里腳力送至窮邊，則官費民勞，何啻數倍。」詔吏部侍郎陳恕等議。恕等謂：「江、湖官賣鹽，蓋近鬻海之地，欲息犯禁之人，今若通商，住賣官鹽，立乏一年課額。」冕議遂寢。至天禧初，始募人入緡錢粟帛京師及淮、浙、江南、荊湖州軍易鹽。乾興元年，入錢貨京師總為緡錢一百十四萬。會通、泰鬻鹽歲損，所在貯積無幾，因罷入粟帛，第令入錢，久之，積鹽復多。
明道二年，參知政事王隨建言：「淮南鹽初甚善。自通、泰、楚運至真州，自真州運至江、浙、荊湖，綱吏舟卒，侵盜販鬻，從而雜以沙土。涉道愈遠，雜惡殆不可食，吏卒坐鞭笞，徒配相繼而莫能止。比歲運河淺涸，漕輓不行，遠州村民，頓乏鹽食，而淮南所積一千五百萬石，至無屋以貯，則露積苫覆，歲以損耗。又亭戶輸鹽，應得本錢或無以給，故亭戶貧困，往往起為盜賊，其害如此。願權聽通商三五年，使商人入錢京師，又置折博務於揚州，使輸錢及粟帛，計直予鹽。鹽一石約售錢二千，則一千五百萬石可得緡錢三千萬以資國用，一利也；江、湖遠近皆食白鹽，二利也；歲罷漕運糜費，風水覆溺，舟人不陷刑辟，三利也；昔時漕鹽舟可移以漕米，四利也；商人入錢，可取以償亭戶，五利也。」
時范仲淹安撫江、淮，亦以疏通鹽利為言，即詔知制誥丁度等與三司使、江淮制置使同議。皆謂聽通商恐私販肆行，侵蠹縣官，請敕制置司益漕船運至諸路，使皆有二三年之蓄；復天禧元年制，聽商人入錢粟京師及淮、浙、江南、荊湖州軍易鹽；在通、楚、泰、海、真、揚、漣水、高郵貿易者毋得出城，餘州聽詣縣鎮，毋至鄉村；其入錢京師者增鹽予之，并敕轉運司經畫本錢以償亭戶。詔皆施行。景祐二年，諸路博易無利，遂罷，而入錢京師如故。
康定元年，詔商人入芻粟陝西並邊，願受東南鹽者加數與之。會河北穀賤，三司因請內地諸州行三說法，亦以鹽代京師所給緡錢，糴二十萬石止。慶曆二年，又詔：「入中陝西、河東者持券至京師，償以錢及金帛各半之，不願受金帛者予茶鹽、香藥，惟其所欲。」而東南鹽利厚，商旅皆願得鹽。八年，河北行四說法，鹽居其一，而並邊芻粟，皆有虛估，騰踴至數倍。券至京師，反為蓄賈所抑，鹽百八斤舊售錢十萬，至是六萬，商人以賤估售券取鹽，不復入錢京師，帑藏益乏。皇祐二年，復入錢京師法，視舊錢數稍增予鹽，而並邊入中先得券受鹽者，河東、陝西入芻粟直錢十萬，止給鹽直七萬，河北又損為六萬五千，且令入錢十萬於京師，迺聽兼給，謂之對貼，自是入錢京師稍復故。
初，天聖九年，三司請榷貨務入錢售東南鹽，以百八十萬三千緡為額，後增至四百萬緡。嘉祐中，諸路漕運不足，榷貨務課益不登，於是即發運司置官專領運鹽公事。治平中，京師入緡錢二百二十七萬，而淮南、兩浙、福建、江南、荊湖、廣南六路歲售緡錢，皇祐中二百七十三萬，治平中三百二十九萬。
江、湖運鹽既雜惡，官估復高，故百姓利食私鹽，而並海民以魚鹽為業，用工省而得利厚。繇是不逞無賴盜販者衆，捕之急則起為盜賊，江、淮間雖衣冠士人，狃於厚利，或以販鹽為事。江西則虔州地連廣南，而福建之汀州亦與虔接，虔鹽弗善，汀故不產鹽，二州民多盜販廣南鹽以射利。每歲秋冬，田事纔畢，恆數十百為羣，持甲兵旗鼓，往來虔、汀、漳、潮、循、梅、惠、廣八州之地。所至劫人穀帛，掠人婦女，與巡捕吏卒鬥格，至殺傷吏卒，則起為盜，依阻險要，捕不能得，或赦其罪招之。歲月浸淫滋多，而虔州官糶鹽歲纔及百萬斤。
慶曆中，廣東轉運使李敷、王繇請運廣州鹽於南雄州，以給虔、吉，未報，即運四百餘萬斤於南雄，而江西轉運司不以為便，不往取。後三司戶部判官周湛等八人復請運廣鹽入虔州，江西亦請自具本錢取之。詔尚書屯田員外郎施元長等會議，皆請如湛等議，而發運使許元以為不可，遂止。
嘉祐以來，或請商販廣南鹽入虔、汀，所過州縣收算；或請放虔、汀、漳、循、梅、潮、惠七州鹽通商；或謂第歲運淮南鹽七百萬斤至虔，二百萬斤至汀，民間足鹽，寇盜自息；或請官自置鋪役兵卒，運廣南、福建鹽至虔、汀州，論者不一。先嘗遣職方員外郎黃炳乘傳會所屬監司及知州、通判議，謂虔州食淮南鹽已久，不可改，第損近歲所增官估，斤為錢四十，以十縣五等戶夏秋稅率百錢令糴鹽二斤，隨夏稅入錢償官。繼命提點鑄錢沈扶覆視可否，扶等請選江西漕船團為十綱，以三班使臣部之，直取通、泰、楚都倉鹽。詔用炳等策，然歲纔增糶六十餘萬斤。
江西提點刑獄蔡挺制置鹽事，乃令民首納私藏兵械給巡捕吏卒，而販黃魚籠挾鹽不及二十斤、徒不及五人、不以甲兵自隨者，止輸算勿捕。淮南既團新綱漕鹽，挺增為十二綱，綱二十五艘，鏁栿至州迺發。輸官有餘，以畀漕舟吏卒，官復以半賈取之，繇是減侵盜之弊，鹽遂差善。又損糶價，歲課視舊增至三百餘萬斤，乃罷炳等議所率糴鹽錢。異時，汀州人欲販鹽，輒先伐鼓山谷中，召願從者與期日，率常得數十百人已上，與俱行。至是，州縣督責耆保，有伐鼓者輒捕送，盜販者稍稍畏縮。朝廷以挺為能，留之江西，積數年乃徙。久之，江西鹽皆團綱運致如虔州焉。
慶曆初，判戶部勾院王琪言：「天禧初，嘗以荊湖鹽估高，詔斤減三錢或二錢，自後利入寢損。請復舊估，可歲增緡錢四萬。」許之。治平中，淮南轉運使李復圭、張芻、蘇頌，三司度支判官韓縝，相繼請減淮南鹽價，然卒不果行。
熙寧初，江西鹽課不登，三年，提點刑獄張頡言：「虔州官鹽鹵濕雜惡，輕不及斤，而價至四十七錢。嶺南盜販入虔，以斤半當一斤，純白不雜，賣錢二十，以故虔人盡食嶺南鹽。乃議稍減虔鹽價，更擇壯舟團為十綱，以使臣部押。後蔡挺以贛江道險，議令鹽船三歲一易，仍以鹽純雜增虧為綱官、舟人殿最，鹽課遂敷，盜販衰止。自挺去，法十廢五六，請復之便。」詔從之。仍定歲運淮鹽十二綱至虔州。及章惇察訪湖南，符本路提點刑獄朱初平措置般運廣鹽，添額出賣，然未及行。元豐三年，惇既參政，有郟亶者，邪險銳進，素為惇所喜，迎合惇意，推倣湖南之法，乞運廣鹽於江西。即遣蹇周輔往江西相度。周輔承望惇意，奏言：「虔州運路險遠，淮鹽至者不能多，人苦淡食，廣東鹽不得輒通，盜販公行。淮鹽官以九錢致一斤，若運廣鹽，盡會其費，減淮鹽一錢，而其鹽更善，運路無阻。請罷運淮鹽，通般廣鹽一千萬斤於江西虔州、南安軍，復均淮鹽六百一十六萬斤於洪、吉、筠、袁、撫、臨江、建昌、興國軍，以補舊額。」詔周輔立法以聞。周輔具鹽法并總目條上，大率峻剝於民，民被其害。舊，江西鹽場許民買撲，周輔悉籍於官賣之。遂以周輔遙領提舉江西、廣東鹽事，即司農寺置局。
四年，周輔改漕河北。明年，提舉常平劉誼言道途洶洶，以賣鹽為患。詔江東提點刑獄范峋體量，未報，誼坐言役法等事罷。及峋奏至，但以州縣違法塞詔，竟無更張。未幾，周輔奏：「虔州、南安軍推行鹽法方半年，已收息十四萬緡。」自以為功。詔命發運副使李琮體訪利害，琮知周輔方被奬用，止謂鹽法宜變通而已，不敢斥言其害。六年，周輔為戶部侍郎，復奏湖南郴、道州隣接韶、連，可以通運廣鹽數百萬，卻均舊賣淮鹽於潭、衡、永、全、邵等州，並準江西、廣東見法，仍舉郟亶初議，郴、全、道三州亦賣廣鹽。詔委提舉常平張士澄、轉運判官陳偲措置。明年，士澄等具條約來上，詔施行之，額利增加，一方騷然。于時淮西亦推行周輔鹽法，發運使蔣之奇奏立知州、通判、鹽事官賞罰，下戶部著為令。
紹聖三年，發運司言淮南亭戶貧瘠，官賦本錢六十四萬緡，皆倚辦諸路，以故不時至，民無所得錢，必舉倍稱之息。欲以糴本錢十萬緡給之，不足，畀以憑由，即欲質於官，與平之七而蠲其息，鹽本集，復給其三分，憑由毀棄。
崇寧元年，蔡京議更鹽法，乃言東南鹽本或闕，滯於客販，請增給度牒及給封樁坊場錢通三十萬緡。并列七條：一、許客用私船運致，仍嚴立輒踰疆至夾帶私鹽之禁；二、鹽場官吏槩量不平或支鹽失倫次者，論以徒；三、鹽商所繇官司、場務、堰牐、津渡等輒加苛留者，如上法；四、禁命吏、廕家、貢士、胥史為賈區請鹽；五、議貸亭戶；六、鹽價太低者議增之；七、令措置官博盡利害以聞。明年，詔鹽舟力勝錢勿輸，用絕阻遏，且許舟行越次取疾，官綱等舟輒攔阻者坐之。遂變鈔法，置買鈔所於榷貨務。凡以鈔至者，並以末鹽、乳香、茶鈔并東北一分及官告、度牒、雜物等換給。末鹽鈔換易五分，餘以雜物，而舊鈔止許易末鹽、官告。仍以十分率之，止聽算三分，其七分兼新鈔。定民間買鈔之價，以抑豪強，以平邊糴。在河北買者，率百緡毋得下五千，東南末鹽鈔毋得下十千，陝西鹽鈔毋得下五千五百，私減者坐徒徙之罪，官吏留難、文鈔展限等條皆備。
四年，又以算請鹽價輕重不等，載定六路鹽價，舊價二十錢以上皆遞增以十錢，四十五者如舊；算請東南末鹽，願折以金銀、物帛者聽其便。而亭戶貸錢，舊輸息二分者蠲之。五年，詔算請不貼納見錢，以十分率之，毋過二分。大觀元年，乃令算請東南末鹽貼輸及帶舊鈔如見條外，更許帶日前貼輸三分錢鈔，輸四分者帶二分，五分者帶三分。後又貼輸四分者帶三分，五分者帶四分，而東南鹽並收見緡換請新鈔者，如四分五分法貼輸。其換請新鈔及見錢算東南末鹽，如不帶六等舊鈔者，聽先給；如止帶五等舊鈔，其給鹽之敘，在崇寧四年十月前所帶不貼輸舊鈔之上。六等者，謂貼三、貼四、貼五、當十鈔、并河北公據、免貼納錢是也。
時鈔法紛易，公私交弊。四年，侍御史毛注言：「崇寧以來，鹽法頓易元豐舊制，不許諸路以官船迴載為轉運司之利，許人任便用鈔請鹽，般載於所指州縣販易，而出賣州縣用為課額。提舉鹽事司苛責郡縣，以賣鹽多寡為官吏殿最，一有循職養民不忍侵克，則指為沮法，必重奏劾譴黜，州縣孰不望風畏威，競為刻虐？由是東南諸州每縣三等以上戶，俱以物產高下，勒認鹽數之多寡。上戶歲限有至千緡，第三等末戶不下三五十貫，籍為定數，使依數販易，以足歲額；稍或愆期，鞭撻隨之。一縣歲額有三五萬緡，今用為常額，實為害之大者。」
朝廷自昔謹三路之備，糧儲豐溢，其術非他，惟鈔法流通，上下交信。東南末鹽錢為河北之備，東北鹽為河東之備，解池鹽為陝西之備，其錢並積於京師，隨所積多寡給鈔於三路。如河北糧草鈔至京，並支見錢，號飛錢法；河東三路至京，半支見錢，半支銀、紬、絹；陝西解鹽鈔則支請解鹽，或有泛給鈔，亦以京師錢支給。惟錢積於京師，鈔行於三路，至則給錢，不復滯留。當時商旅皆悅，爭運糧草，入於邊郡。商賈既通，物價亦平，官司上下，無有二價，斗米止百餘錢，束草不過三十，邊境倉廩，所在盈滿。
自崇寧來鈔法屢更，人不敢信，京師無見錢之積，而給鈔數倍於昔年。鈔至京師，無錢可給，遂至鈔直十不得一，邊郡無人入中，糴買不敷，乃以銀絹、見錢品搭文鈔，為糴買之直。民間中糴，不復會算鈔直，惟計銀絹、見錢，須至高擡糧草之價，以就虛數。致使官價幾倍於民間，斗米有至四百，束草不下百三十餘錢，軍儲不得不闕，財用不得不匱。如解鹽鈔每紙六千，今可直三千，商旅凡入東南末鹽鈔，乃以見錢四分、鹽引六分，榷貨務惟得七十千之入，而東南支鹽，官直百千，則鹽本已暗有所損矣。
臣謂鈔法不循復熙、豐，則物價無由可平，邊儲無由可積，方今大計，無急於此。薛向昔講究於嘉祐中，行之未幾，穀價遽損，邊備有餘，逮及熙、豐，其法始備。比年榷貨務不顧鈔法屢變，有誤邊計，惟冀貼納見錢，專買東南鹽鈔，圖增錢數，以僥冒榮賞。前鈔方行，而後鈔又復變易，特令先次支鹽，則前鈔遂為廢紙，罔人攘利，商旅怨嗟。臣願明詔執政大臣，精擇能吏，推明鈔法，無以見行為有妨，無以既往為不可復，如薛向之法已效於昔者，可舉而行之。
今之練政事、通鈔法，不患無人；在京三庫之積，皆四方郡縣所入，不患無備。如以三四百萬緡樁留京師，隨數以給鈔引，使鈔至給錢，不復邀阻，上下交信，則人以鈔引為輕齎，轉相貿易。或支請多，惟轉廊就給東南末鹽鈔或度牒之類，如東南末鹽鈔或度牒敕牒唯許以鈔引就給外，餘並令在京以見錢入易，樁留以為鈔引之資，亦計之得者。若舊出文鈔，亦當體究立法，量為分數，支鹽償之。自昔立法之難，非特造始，修復既廢，亦為非易。欲興經久之利，則目前微害，宜亦可略，惟詳酌可否施行之。
未幾，張商英為相，乃議變通損益，復熙、豐之舊，令內府錢別樁一千五百萬緡，餘悉移用，以革錢、鈔、物三等偏重之弊。陝西給鈔五百萬緡，江、淮發運司給見錢文據或截兌上供錢三百萬緡。以左司員外郎張察措置東南鹽事，提舉江西常平張根管幹運淮鹽於江西，罷提舉鹽香，諸路鹽事各歸提刑司。議定五等舊鈔，商旅已換請新鈔及見錢鈔不對帶，聽先給東南末鹽諸路貨易。仍下淮、浙鹽場，以鹽十分率之，樁留五分，以待支發官綱，備三路商旅轉廊算請，餘五分以待算請新鈔及見錢鈔與不帶舊鈔當先給者。於是推行舊法，以商旅五色舊鈔，若用換請新鈔對帶，方許支鹽，慮伺候歲月，欲給無由，乃立增納之法。貼三鈔許於榷貨務更貼見緡七分，貼四鈔更貼六分，貼五、當十鈔貼七分，河北見錢文據貼五分算請。
有司議，三路鈔法如熙、豐舊法，全仰東南末鹽為本，若許將舊鈔貼納算請，正與推行三路熙、豐鈔法相戾；即不令貼納算還，又鈔無所歸。議將河北見錢文據減增納二分，餘各減二分，以告敕、度牒、香藥、雜物、東南鹽算請給償。帝詔：「東南六路元豐年額賣鹽錢，以緡計之，諸路各不下數十萬。自行鈔鹽，漕計窘匱，以江西言之，和、豫買欠民價不少，何以副仁民愛物之意？」令東南諸路轉運司協力措置般運。
政和元年，詔商旅願依熙、豐法轉廊者，許先次用三路新鈔算請，往他所定價給賣。優存兩浙亭戶額外中鹽，斤增價三分。已而張察均定鹽價，視紹聖斤增二錢，詔從其說，仍斤增一錢。議者謂：「異時鹽商於榷貨務入納轉廊，惟視東南諸郡積鹽多寡，鹽多則請鈔者衆，所入亦倍，其闕鹽地，客不肯住。在元豐時遠地須豫備二年或三年，次遠一年至二年，最近亦半年及一年，謂之準備鹽，而後鈔法乃通。紹聖間遵用舊制，廣有準備，故均價之後，課利增倍。謂宜嚴責轉運司般運準備鹽外，更及元豐準備之數，則鈔法始通，課利且羨。亭戶煎鹽，官為買納，比舊既增矣，止用元豐舊價自可，況用新價，而有本錢，復加借貸，何慮不增？若斤更增一錢，虛費亦大。」詔施行之。六路通置提舉鹽事官，置司於揚州，未幾罷。
議者復謂：「客人在京榷貨務買東南末鹽者，其法有二：一曰見錢入納，二曰鈔面轉廊。今既許三路文鈔得以轉廊，若更循舊制，許以見錢入納，則客旅之錢，當入於榷貨，而不入於兼并，見錢留於京師，客旅走於東南。」詔采用焉。又有謂：「舊法聽以物貨及官鈔引抵當，所以扶持鈔價，不大減損，昨禁之非是。其舊轉廊鹽鈔，販致東南，轉運司乃專以見錢為務，致多壅閼。」於是復鈔引抵當，一如其舊。末鹽以十分率之，限以八分給末鈔，二分許鬻見緡，後又增見緡為三分。
二年，江寧府、廣德軍、太平州斤更增錢二，宣、歙、饒、信州斤增錢三，池江州、南康軍斤增錢四，各以去產鹽地遠近為差。是歲，蔡京復用事，大變鹽法。五月，罷官般賣，令商旅赴場請販，已般鹽并封樁。商旅赴榷貨務算請，先至者增支鹽以示勸。前轉廊已算鈔未支者，率百緡別輸見緡三分，仍用新鈔帶給舊鈔三分；已算支者，所在抄數別輸帶賣如上法。其算請悉用見緡，而給鹽倫次，以全用見緡不帶舊鹽者為上，帶舊鹽者次之，帶舊鈔者又次之。三路糴買文鈔，算給七分東南末鹽者，聽對見緡支算二分，東北鹽亦如之。自餘文鈔，毋得一例對算。復置諸路提舉官。於是詔書褒美京功，然商旅終以法令不信為疑，算請者少，乃申扇搖之令，增賞錢五百緡。
三年，以商人承前先即諸州投勾，乃請鹽於場，留滯，罷之。若請鹽大帶斤重者，官為秤驗，乃輸錢給鈔。時法既屢變，蔡京更欲巧籠商賈之利，乃議措置十六條，裁定買官鹽價，囊以三百斤，價以十千，其鬻者聽增損隨時，舊加饒腳耗並罷。客鹽舊止船貯，改依東北鹽用囊，官製鬻之，書印及私造貼補，並如茶籠篰法，仍禁再用。受鹽、支鹽官司，析而二之，受於場者管秤盤囊封，納於倉者管察視引據、合同號簿。囊二十，則以一拆驗合同遞牒給商人外，東南末鹽諸場，仍給鈔引號簿，有欲改指別場者，並批銷號簿及鈔引，仍用合同遞牒報所指處給隨鹽引，即已支鹽，關所指處籍記。中路改指者倣此。其引繳納，限以一年，有故展毋得踰半年，限竟，鹽未全售者毀引，以見鹽籍于官，止聽鬻其處，毋得翻改。大抵皆視茶法而多為節目，欺奪民利，故以免究盜販、私煎、大帶斤重為名，而專用對帶之法。客負鈔請鹽，往往阨不即畀，必對元數再買新鈔，方聽帶給舊鈔之半。慮令之不行也，嚴避免之禁，申沮壞之制，重扇搖之法，季輒比較，務峻督責以取辦。
四年，以遠地商販者稀，鹽倉以地遠近為敘，先給遠者。繼令大搭帶正鹽，期一月不買新鈔，沒官，而剩鹽即沒納。五年，偽造引者並依川錢引定罪。六年，以產鹽州軍大商弗肯止留，其用小袋住賣者聽輸錢二十給鈔，毋得輒出州界。
宣和二年，詔六路封樁舊鹽數踰億萬，其聽商旅般販，與淮、浙鹽倉即今鹽鈔對算。四年，榷貨務建議：「古有斗米斤鹽之說，熙、豐以前，米石不過六七百，時鹽價斤為錢六七十，今米價石兩千五百至三千，而鹽仍舊六十。崇寧曾定鹽價，買鈔折算，酌以中價，斤為錢四十，今一斤三十七錢，虧公稍多。欲囊增為十三千入納，而亭戶所輸並增價，庶克自贍，盜販衰止。」於是舊鹽盡禁住賣，而籍記、貼輸、帶賣之令復用焉。
初，鹽鈔法之行，積鹽于解池，積錢于京師榷貨務，積鈔于陝西沿邊諸郡，商賈以物斛至邊入中，請鈔以歸。物斛至邊有數倍之息，惟患無回貨，故極利於得鈔，徑請鹽於解池而解鹽通行地甚寬；或請錢于京師，每鈔六千二百，登時給與，但輸頭子等錢數十而已。以此所由州縣，貿易者甚衆。崇寧間，蔡京始變法，俾商人先輸錢請鈔，赴產鹽郡授鹽，欲囊括四方之錢，盡入中都，以進羨要寵，鈔法遂廢，商賈不通，邊儲失備；東南鹽禁加密，犯法被罪者多，民間食鹽，雜以灰土，解池天產美利，乃與糞壤俱積矣。大概常使見行之法售給才通，輒復變易，名對帶法，季年又變對帶為循環。循環者，已賣鈔，未授鹽，復更鈔；已更鈔，鹽未給，復貼輸錢，凡三輸錢，始獲一直之貨。民無貲更鈔，已輸錢悉乾沒，數十萬券一夕廢棄，朝為豪商，夕儕流丐，有赴水投繯而死者。
時有魏伯芻者，本省大胥蔡京委信之，專主榷貨務。政和六年，鹽課通及四千萬緡，官吏皆進秩。七年，又以課羨第賞。伯芻年除歲遷，積官通議大夫、徽猷閣待制，既而黨附王黼，京惡而黜之。伯芻非有心計，但與交引戶關通，凡商旅算請，率尅留十分之四以充入納之數，務入納數多，以昧人主而張虛最。初，政和再更鹽法，伯芻方為蔡京所倚信，建言：「朝廷所以開闔利柄，馳走商賈，不煩號令，億萬之錢輻湊而至，御府須索，百司支費，歲用之外沛然有餘，則榷鹽之入可謂厚矣。頃年，鹽法未有一定之制，隨時變革以便公私，防閑未定，姦弊百出。自政和立法之後，頓絕弊源，公私兼利。異時一日所收不過二萬緡，則已詫其太多，今日之納乃常及四五萬貫。以歲計之，有一郡而客鈔錢及五十餘萬貫者，處州是也；有一州倉而客人請鹽及四十萬袋者，泰州是也。新法於今纔二年，而所收已及四千萬貫，雖傳記所載貫朽錢流者，實未足為今日道也。伏乞以通收四千萬貫之數，宣付史館，以示富國裕民之政。」小人得時騁志，無所顧忌，遂至於此。
于時御府用度日廣，課入欲豐，再申歲較季比之令，在職而暫取告，其月日皆毋得計折，害法者不以官廕並處極坐，微至於鹽袋鮝鹽，莫不有禁，州縣惟務歲增課以避罪法，上下程督加厲。七年，乃詔：「昨改鹽法，立賞至重，抑配者多，計口敷及嬰孩，廣數下逮駝畜，使良民受弊，比屋愁嘆。悉從初令，以利百姓。三省其申嚴近制，改奉新鈔。」然有司不能承守，故比較已罷而復用，抄劄既免而復行，鹽囊既增而復止，一囊之價裁為十一千，既又復為十三千，民力因以擾匱，而盜賊滋焉。
靖康元年，詔未降新鈔前已給見錢公據文鈔，並給還商賈，以示大信。時鹽盡給新鈔，亦用帶賣舊鹽立限之法。言者論：「王黼當國，循用蔡京弊法，改行新鈔，舊鹽貼錢對帶，方許出賣，初限兩月，再限一月。是時黼方用事，專務害民，剝下益上，改易鈔法，甚於盜賊。然今不改覆車之轍，又促限止半月，反不及王黼之時，商賈豈得不怨？」詔申限焉。
南渡，淮、浙亭戶，官給本錢。諸州置倉，令商人買鈔，五十斤為石，六石為袋，輸鈔錢十八千。紹興元年，詔臨安府、秀州亭戶二稅，依皇祐法輸鹽，立監官不察亭戶私煎及巡捕漏泄之法。二年九月，詔淮、浙鹽令商人袋貼輸通貨錢三千，已算請而未售者亦如之，十日不自陳，如私鹽律。時呂頤浩用提轄張純議峻更鹽法。十有一月，詔淮、浙鹽以十分為率，四分支今降旨符以後文鈔四分支建炎渡江以後文鈔。先是呂頤浩以對帶法不可用，令商人貼輸錢，至是復以分數如對帶法，於是始加嚴酷矣。三年，減民間蠶鹽錢。四年正月，詔淮、浙鹽鈔錢每袋增貼輸錢三貫，並計綱輸行在，尋命廣鹽亦如之。九月，以入輸遲細，減所添錢。然自建炎三年改鈔法，及今所改，凡五變，而建炎舊鈔支尚未絕，乃命以先後併支焉。
孝宗乾道六年，戶部侍郎葉衡奏：「今日財賦，鬻海之利居其半，年來課入不增，商賈不行，皆私販害之也。且以淮東、二浙鹽出入之數言之，淮東鹽竈四百一十二所，歲額鹽二百六十八萬三千餘石，去年兩務場賣淮鹽六十七萬二千三百餘袋，收錢二千一百九十六萬三千餘貫；二浙課額一百九十七萬餘石，去年兩務場賣浙鹽二十萬二千餘袋，收錢五百一萬二千餘貫，而鹽竈乃計二千四百餘所。以鹽額論之，淮東之數多於二浙五之一，以去歲賣鹽錢數論之，淮東多於二浙三之二，及以竈之多寡論之，兩浙反多淮東四之三，蓋二浙無非私販故也。欲望遣官分路措置。」
淳熙八年，詔住賣帶賣積鹽，以朝廷徒有帶賣之名，總所未免有借撥之弊故也。十年，先是湖北鹽商吳傳言：「國家鬻海之利，以三分為率，淮東居其二。通、泰、楚隸買鹽場十六，催煎場十二，竈四百十二。紹興初，竈煎鹽多止十一籌，籌為鹽一百斤；淳熙初，亭戶得嘗試鹵水之法，竈煎至二十五籌至三十籌，增舊額之半。緣此，鹽場買亭戶鹽，籌增稱鹽二十斤至三十斤為浮鹽。日買鹽一萬餘籌，其浮鹽止以二十斤為則，有二十萬斤，為二千籌，籌為錢一貫八百三十文，內除船腳錢二百文，有一貫六百三十文。其鹽並再中入官，為鈔錢四百五十一萬七千五百餘緡。又綱取鹽一袋并諸窠名等，及賣又多稱斤兩，亭戶饑寒，不免私賣。若朝廷嚴究，還其本錢，而後可以盡革私賣之弊。」至是，詔還通、泰等州諸鹽場欠亭戶鹽本錢一百一十萬貫。
寧宗慶元初，詔罷循環鹽鈔，改增剩鈔名為正支文鈔給算，與已投倉者通理先後支散。以淮東提舉陳損之言循環鈔多弊，故有是命，於是富商臣賈有頓為貧民者矣。開禧二年，詔自今新鈔一袋，搭支舊鈔一袋，如新鈔多於舊鈔，或願全以新鈔支鹽，及無舊鈔而願全買新鈔者聽，以新鈔理資次。嘉定二年，詔淮東貼輸鹽錢免二分交子，止用錢會中半。三年詔：「停塌鈔引之家，增長舊鈔價直，袋賣官會百貫以上。自今令到日，鹽鈔官錢袋增收會子二十貫，三務場朱印於鈔面，作『某年某月新鈔』，俟通賣及一百萬袋，即免增收。其日前已未支鹽鈔並為舊鈔，期以一年持赴倉場支鹽，袋貼輸官會一十貫，出限更不行用。」此淮、浙鹽之大略也。
唐乾元初，第五琦為鹽鐵使，變鹽法，劉晏代之，當時舉天下鹽利，歲纔四十萬緡。至大曆，增至六百餘萬緡，天下之賦，鹽利居半。元祐間，淮鹽與解池等歲四百萬緡，比唐舉天下之賦已三分之二。紹興末年以來，泰州海陵一監支鹽三十餘萬席，為錢六七百萬緡，則是一州之數，過唐舉天下之數矣。
寶慶二年，監察御史趙至道言：「夫產鹽固藉於鹽戶，鬻鹽實賴於鹽商，故鹽戶所當存恤，鹽商所當優潤。慶元之初，歲為錢九百九十萬八千有奇，寶慶元年，止七百四十九萬九千有奇，乃知鹽課之虧，實鹽商之無所贏利。為今之計，莫若寬商旅，減征稅，庶幾慶元鹽課之盛，復見於今日矣。」從之。紹定元年，以侍御史李知孝言，罷上虞、餘姚海塗地創立鹽竈。端平二年，都省言：「淮、浙歲額鹽九十七萬四千餘袋，近二三年積虧一百餘萬袋，民食貴鹽，公私俱病。」有旨，三路提舉茶鹽司各置主管文字一員，專以興復鹽額、收買散鹽為務，歲終尚書省課其殿最。淳祐元年，臣僚奏：「南渡立國，專仰鹽鈔，紹興、淳熙，率享其利。嘉定以來，二三十年之間，鈔法或行或罷，而浮鹽之說牢不可破，其害有不可勝言者。望付有司集議，孰為可行，孰為可罷，天地之藏與官民共之，豈不甚盛？」從之。五年，申嚴私販苛征之禁。
寶祐元年，都省言：「行在榷貨務都茶場上本務場淳祐十二年收趁到茶鹽等錢一萬一千八百一十五萬六千八百三十三貫有奇比今新額四千萬貫增一倍以上，合視淳祐九年、十年、十一年例倍賞之，以勵其後。」有旨依所上推賞。四年五月，以行在務場比新額增九千一百七十三萬五千九百一十二貫有奇，本務場并三省、戶部、太府寺、交引庫，凡通管三務場職事之人，視例推賞，後以為常。十有二月，殿中侍御史朱熠言：「近者課額頓虧，日甚一日，姑以真州分司言之，見虧二千餘萬，皆由臺閫及諸軍帥興販規利之由。」於是復申嚴私販之禁。
五年，朱熠復言：「鹽之為利博矣。以蜀、廣、浙數路言之，皆不及淮鹽額之。蓋以斥鹵彌望，可以供煎烹，蘆葦阜繁，可以備燔燎。故環海之湄，有亭戶，有鍋戶，有正鹽，有浮鹽。正鹽出於亭戶，歸之公上者也；浮鹽出於鍋戶，鬻之商販者也，正鹽居其四，浮鹽居其一。端平之初，朝廷不欲使浮鹽之利散而歸之於下，於是分置十局，以收買浮鹽，以歲額計之，二千七百九十三萬斤。十數年來，鈔法屢更，公私俱困，真、揚、通、泰四州六十五萬袋之正鹽，視昔猶不及額，尚何暇為浮鹽計邪？是以貪墨無恥之士大夫，知朝廷住買浮鹽，龍斷而籠其利；纍纍竈戶，列處沙洲，日藉銖兩之鹽，以延旦夕之命，今商賈既不得私販，朝廷又不與收買，則是絕其衣食之源矣。為今之計，莫若遵端平之舊式，收鍋戶之浮鹽。所給鹽本，當過於正鹽之價，則人皆與官為市，卻以此鹽售於上江，所得鹽息，徑輸朝廷，一則可以絕戎閫爭利之風，二則可以續鍋戶烹煎之利。」有旨從之。
