煮海之利，歷代皆官領之。太祖初起，即立鹽法，置局設官，令商人販鬻，二十取一，以資軍餉。既而倍征之，用胡深言，復初制。丙午歲，始置兩淮鹽官。吳元年置兩浙。洪武初，諸產鹽地次第設官。都轉運鹽使司六：曰兩淮，曰兩浙，曰長蘆，曰山東，曰福建，曰河東。鹽課提舉司七：曰廣東，曰海北，曰四川，曰雲南；雲南提舉司凡四，曰黑鹽井，白鹽井，安寧鹽井，五井。又陝西靈州鹽課司一。
兩淮所轄分司三，曰泰州，曰淮安，曰通州；批驗所二，曰儀真，曰淮安；鹽場三十，各鹽課司一。洪武時，歲辦大引鹽三十五萬二千餘引。弘治時，改辦小引鹽，倍之。萬曆時同。鹽行直隸之應天、寧國、太平、揚州、鳳陽，廬州、安慶、池州、淮安九府，滁、和二州，江西、湖廣二布政司，河南之河南、汝寧、南陽三府及陳州。正統中，貴州亦食淮鹽。成化十八年，湖廣衡州、永州改行海北鹽。正德二年，江西贛州、南安、吉安改行廣東鹽。所輸邊，甘肅、延綏、寧夏、宣府、大同、遼東、固原、山西神池諸堡。上供光祿寺、神宮監、內官監。歲入太倉餘鹽銀六十萬兩。
兩浙所轄分司四，曰嘉興，曰松江，曰寧紹、曰溫台；批驗所四，曰杭州，曰紹興，曰嘉興，曰溫州；鹽場三十五，各鹽課司一。洪武時，歲辦大引鹽二十二萬四百餘引。弘治時，改辦小引鹽，倍之。萬曆時同。鹽行浙江，直隸之松江、蘇州、常州、鎮江、徽州五府及廣德州，江西之廣信府。所輸邊，甘肅、延綏、寧夏、固原、山西神池諸堡。歲入太倉餘鹽銀十四萬兩。
明初，置北平河間鹽運司，後改稱河間長蘆。所轄分司二，曰滄州，曰青州；批驗所二，曰長蘆，曰小直沽；鹽場二十四，各鹽課司一。洪武時，歲辦大引鹽六萬三千一百餘引。弘治時，改辦小引鹽十八萬八百餘引。萬曆時同。鹽行北直隸，河南之彰德、衞輝二府。所輸邊，宣府、大同、薊州。上供郊廟百神祭祀、內府羞膳及給百官有司。歲入太倉餘鹽銀十二萬兩。
山東所轄分司二，曰膠萊，曰濱樂；批驗所一，曰濼口；鹽場十九，各鹽課司一。洪武時，歲辦大引鹽十四萬三千三百餘引。弘治時，改辦小引鹽，倍之。萬曆時，九萬六千一百餘引。鹽行山東，直隸徐、邳、宿三州，河南開封府，後開封改食河東鹽。所輸邊，遼東及山西神池諸堡。歲入太倉餘鹽銀五萬兩。
河東所轄解鹽，初設東場分司於安邑，成祖時，增設西場於解州，尋復幷於東。正統六年復置西場分司。弘治二年增置中場分司。洪武時，歲辦小引鹽三十萬四千引。弘治時，增八萬引。萬曆中，又增二十萬引。鹽行陝西之西安、漢中、延安、鳳翔四府，河南之歸德、懷慶、河南、汝寧、南陽五府及汝州，山西之平陽、潞安二府，澤、沁、遼三州。地有兩見者，鹽得兼行。隆慶中，延安改食靈州池鹽。崇禎中，鳳翔、漢中二府亦改食靈州鹽。歲入太倉銀四千餘兩，給宣府鎮及大同代府祿糧，抵補山西民糧銀，共十九萬兩有奇。
陝西靈州有大小鹽池，又有漳縣鹽井、西和鹽井。洪武時，歲辦鹽，西和十三萬一千五百斤有奇，漳縣五十一萬五千六百斤有奇，靈州二百八十六萬七千四百斤有奇。弘治時同。萬曆時，三處共辦千二百五十三萬七千六百餘斤。鹽行陝西之鞏昌、臨洮二府及河州。歲解寧夏、延綏、固原餉銀三萬六千餘兩。
廣東所轄鹽場十四，海北所轄鹽場十五，各鹽課司一。洪武時，歲辦大引鹽，廣東四萬六千八百餘引，海北二萬七千餘引。弘治時，廣東如舊，海北萬九千四百餘引。萬曆時，廣東小引生鹽三萬二百餘引，小引熟鹽三萬四千六百餘引；海北小引正耗鹽一萬二千四百餘引。鹽有生有熟，熟貴生賤。廣東鹽行廣州、肇慶、惠州、韶州、南雄、潮州六府。海北鹽行廣東之雷州、高州、廉州、瓊州四府，湖廣之桂陽、郴二州，廣西之桂林、柳州、梧州、潯州、慶遠、南寧、平樂、太平、思明、鎮安十府，田、龍、泗城、奉議、利五州。歲入太倉鹽課銀萬一千餘兩。
四川鹽井轄鹽課司十七。洪武時，歲辦鹽一千一十二萬七千餘斤。弘治時，辦二千一十七萬六千餘斤。萬曆中，九百八十六萬一千餘斤。鹽行四川之成都、敍州、順慶、保寧、夔州五府，潼川、嘉定、廣安、雅、廣元五州縣。歲解陝西鎮鹽課銀七萬一千餘兩。
有明鹽法，莫善於開中。洪武三年，山西行省言：「大同糧儲，自陵縣運至太和嶺，路遠費煩。請令商人於大同倉入米一石，太原倉入米一石三斗，給淮鹽一小引。商人鬻畢，即以原給引目赴所在官司繳之。如此則轉運費省而邊儲充。」帝從之。召商輸糧而與之鹽，謂之開中。其後各行省邊境，多召商中鹽以為軍儲。鹽法邊計，相輔而行。
四年定中鹽例，輸米臨濠、開封、陳橋、襄陽、安陸、荊州、歸州、大同、太原、孟津、北平、河南府、陳州、北通州諸倉，計道里近遠，自五石至一石有差。先後增減，則例不一，率視時緩急，米直高下，中納者利否。道遠地險，則減而輕之。編置勘合及底簿，發各布政司及都司、衞所。商納糧畢，書所納糧及應支鹽數，齎赴各轉運提舉司照數支鹽。轉運諸司亦有底簿比照，勘合相符，則如數給與。鬻鹽有定所，刊諸銅版，犯私鹽者罪至死，偽造引者如之，鹽與引離，即以私鹽論。
成祖即位，以北京諸衞糧乏，悉停天下中鹽，專於京衞開中。惟雲南金齒衞、楚雄府，四川鹽井衞，陝西甘州衞，開中如故。不數年，京衞糧米充羨，而大軍征安南多費，甘肅軍糧不敷，百姓疲轉運。迨安南新附，餉益難繼，於是諸所復召商中鹽，他邊地復以次及矣。
仁宗立，以鈔法不通，議所以斂之之道。戶部尚書夏原吉請令有鈔之家中鹽，遂定各鹽司中鹽則例，滄州引三百貫，河東、山東半之，福建、廣東百貫。宣德元年停中鈔例。三年，原吉以北京官吏、軍、匠糧餉不支，條上預備策，言：「中鹽舊則太重，商賈少至，請更定之。」乃定每引自二斗五升至一斗五升有差，召商納米北京。戶部尚書郭敦言：「中鹽則例已減，而商來者少，請以十分為率，六分支與納米京倉者，四分支與遼東、永平、山海、甘肅、大同、宣府、萬全已納米者。他處中納悉停之。」又言：「洪武中，中鹽客商年久物故，代支者多虛冒，請按引給鈔十錠。」帝皆從之，而命倍給其鈔。甘肅、寧夏、大同、宣府、獨石、永平道險遠，趨中者少，許寓居官員及軍餘有糧之家納米豆中鹽。
正統三年，寧夏總兵官史昭以邊軍缺馬，而延慶、平涼官吏軍民多養馬，乃奏請納馬中鹽。上馬一匹與鹽百引，次馬八十引。既而定邊諸衞遞增二十引。其後河州中納者，上馬二十五引，中減五引；松潘中納者，上馬三十五引，中減五引。久之，復如初制。中馬之始，驗馬乃掣鹽，既而納銀於官以市馬，銀入布政司，宗祿、屯糧、修邊、振濟展轉支銷，銀盡而馬不至，而邊儲亦自此告匱矣。於是召商中淮、浙、長蘆鹽以納之，令甘肅中鹽者，淮鹽十七，浙鹽十三。淮鹽惟納米麥，浙鹽兼收豌豆、青稞。因淮鹽直貴，商多趨之，故令淮、浙兼中也。
明初仍宋、元舊制，所以優恤竈戶者甚厚，給草場以供樵採，堪耕者許開墾，仍免其雜役，又給工本米，引一石。置倉於場，歲撥附近州縣倉儲及兌軍餘米以待給，兼支錢鈔，以米價為準。尋定鈔數，淮、浙引二貫五百文，河間、廣東、海北、山東、福建、四川引二貫。竈戶雜犯死罪以上止予杖，計日煎鹽以贖。後設總催，多朘削竈戶。至正統時，竈戶貧困，逋逃者多，松江所負課六十餘萬。民訴於朝，命直隸巡撫周忱兼理鹽課。忱條上鑄鐵釜、恤鹵丁、選總催、嚴私販四事，且請於每年正課外，帶徵逋課。帝從其請。命分逋課為六，以六載畢徵。
當是時，商人有自永樂中候支鹽，祖孫相代不得者。乃議倣洪武中例，而加鈔錠以償之，願守支者聽。又以商人守支年久，雖減輕開中，少有上納者，議他鹽司如舊制，而淮、浙、長蘆以十分為率，八分給守支商，曰常股，二分收貯於官，曰存積，遇邊警，始召商中納。常股、存積之名由此始。凡中常股者價輕，中存積者價重，然人甚苦守支，爭趨存積，而常股壅矣。景帝時，邊圉多故，存積增至六分。中納邊糧，兼納穀草、秋青草，秋青草三當穀草二。
舊例中鹽，戶部出榜召商，無徑奏者。富人呂銘等託勢要奏中兩淮存積鹽。中旨允之。戶部尚書馬昂不能執正。鹽法之壞自此始。勢豪多攙中，商人既失利，江南、北軍民因造遮洋大船，列械販鹽。乃為重法，私販、窩隱俱論死，家屬徙邊衞，夾帶越境者充軍。然不能遏止也。十九年頗減存積之數，常股七分，而存積三分。然商人樂有見鹽，報中存積者爭至，遂仍增至六分。淮、浙鹽猶不能給，乃配支長蘆、山東以給之。一人兼支數處，道遠不及親赴，邊商輒貿引於近地富人。自是有邊商、內商之分。內商之鹽不能速獲，邊商之引又不賤售，報中寢怠，存積之滯遂與常股等。憲宗末年，閹宦竊勢，奏討淮、浙鹽無算，兩淮積欠至五百餘萬引，商引壅滯。
至孝宗時，而買補餘鹽之議興矣。餘鹽者，竈戶正課外所餘之鹽也。洪武初制，商支鹽有定場，毋許越場買補；勤竈有餘鹽送場司，二百斤為一引，給米一石。其鹽召商開中，不拘資次給與。成化後，令商收買，而勸借米麥以振貧竈。至是清理兩淮鹽法，侍郎李嗣請令商人買餘鹽補官引，而免其勸借，且停各邊開中，俟逋課完日，官為賣鹽，三分價直，二充邊儲，而留其一以補商人未交鹽價。由是以餘鹽補充正課，而鹽法一小變。
明初，各邊開中商人，招民墾種，築臺堡自相保聚，邊方菽粟無甚貴之時。成化間，始有折納銀者，然未嘗著為令也。弘治五年，商人困守支，戶部尚書葉淇請召商納銀運司，類解太倉，分給各邊。每引輸銀三四錢有差，視國初中米直加倍，而商無守支之苦，一時太倉銀累至百餘萬。然赴邊開中之法廢，商屯撤業，菽粟翔貴，邊儲日虛矣。
武宗之初，以鹽法日壞，令大臣王瓊、張憲等分道清理，而慶雲侯周壽、壽寧侯張鶴齡各令家人奏買長蘆、兩淮鹽引。戶部尚書韓文執不可。中旨許之。織造太監崔杲又奏乞長蘆鹽一萬二千引。戶部以半予之。帝欲全予。大學士劉健等力爭，李東陽語尤切。帝不悅。健等復疏爭，乃從部議。權要開中既多，又許買餘鹽，一引有用至十餘年者。正德二年始申截舊引角之令，立限追繳，而每引增納紙價及振濟米麥。引價重而課壅如故矣。
先是成化初，都御史韓雍於肇慶、梧州、清遠、南雄立抽鹽廠，官鹽一引，抽銀五分，許帶餘鹽四引，引抽銀一錢。都御史秦紘許增帶餘鹽六引，抽銀六錢。及是增至九錢，而不復抽官引。引目積滯，私鹽通行，乃用戶部郎中丁致祥請，復紘舊法。而他處商人夾帶餘鹽，掣割納價，惟多至三百斤者始罪之。
淮、浙、長蘆引鹽，常股四分，以給各邊主兵及工役振濟之需；存積六分，非國家大事，邊境有警，未嘗妄開。開必邊臣奏討，經部覆允，未有商人擅請及專請淮鹽者。弘治間，存積鹽甚多。正德時，權倖遂奏開殘鹽，改存積、常股皆為正課，且皆折銀。邊臣緩急無備，而勢要占中賣窩，價增數倍。商人引納銀八錢，無所獲利，多不願中，課日耗絀。姦黠者夾帶影射，弊端百出。鹽臣承中璫風旨，復列零鹽、所鹽諸目以假之。世宗登極詔，首命裁革。未幾，商人逯俊等夤緣近倖，以增價為名，奏買殘餘等鹽。戶部尚書秦金執不允。帝特令中兩淮額鹽三十萬引於宣府。金言：「姦人占中淮鹽，賣窩罔利，使山東、長蘆等鹽別無搭配，積之無用。虧國用，誤邊儲，莫此為甚。」御史高世魁亦爭之。詔減淮引十萬，分兩浙、長蘆鹽給之。金復言：「宣、大俱重鎮，不宜令姦商自擇便利，但中宣府。」帝可之。已而俊等請以十六人中宣府，十一人中大同，竟從其請。
嘉靖五年從給事中管律奏，乃復常股存積四六分之制。然是時，餘鹽盛行，正鹽守支日久，願中者少；餘鹽第領勘合，即時支賣，願中者多。自弘治時以餘鹽補正課，初以償逋課，後令商人納價輸部濟邊。至嘉靖時，延綏用兵，遼左缺餉，盡發兩淮餘鹽七萬九千餘引於二邊開中。自是餘鹽行。其始尚無定額，未幾，兩淮增引一百四十餘萬，每引增餘鹽二百六十五斤。引價，淮南納銀一兩九錢，淮北一兩五錢，又設處置、科罰名色，以苛斂商財。於是正鹽未派，先估餘鹽，商竈俱困。姦黠者藉口官買餘鹽，夾販私煎。法禁無所施，鹽法大壞。
十三年，給事中管懷理言：「鹽法之壞，其弊有六。開中不時，米價騰貴，召糴之難也。勢豪大家，專擅利權，報中之難也。官司科罰，吏胥侵索，輸納之難也。下場挨掣，動以數年，守支之難也。定價太昂，息不償本，取贏之難也。私鹽四出，官鹽不行，市易之難也。有此六難，正課壅矣，而司計者因設餘鹽以佐之。餘鹽利厚，商固樂從，然不以開邊而以解部，雖歲入距萬，無益軍需。嘗考祖宗時，商人中鹽納價甚輕，而竈戶煎鹽工本甚厚，今鹽價十倍於前，而工本不能十一，何以禁私鹽使不行也？故欲通鹽法，必先處餘鹽，欲處餘鹽，必多減正價。大抵正鹽賤，則私販自息。今宜定價，每引正鹽銀五錢，餘鹽二錢五分，不必解赴太倉，俱令開中關支，餘鹽以盡收為度。正鹽價輕，既利於商；餘鹽收盡，又利於竈。未有商竈俱利，而國課不充者也。」事下所司，戶部覆，以為餘鹽銀仍解部如故，而邊餉益虛矣。至二十年，帝以變亂鹽法由餘鹽，敕罷之。淮、浙、長蘆悉復舊法，夾帶者割沒入官，應變賣者以時估為準。御史吳瓊又請各邊中鹽者皆輸本色。然令甫下，吏部尚書許讚即請復開餘鹽以足邊用。戶部覆從之，餘鹽復行矣。
先是，十六年令兩浙僻邑，官商不行之處，山商每百斤納銀八分，給票行鹽。其後多侵奪正引，官商課缺，引壅二百萬，候掣必五六載。於是有預徵、執抵、季掣之法。預徵者，先期輸課，不得私為去留。執抵者，執現在運鹽水程，復持一引以抵一引。季掣，則以納課先後為序，春不得遲於夏，夏不得超於春也。然票商納稅即掣賣，預徵諸法徒厲引商而已。
二十七年令開中者止納本色糧草。三十二年令河東以六十二萬引為額，合正餘鹽為一，而革餘鹽名。時都御史王紳、御史黃國用議：兩淮竈戶餘鹽，每引官給銀二錢，以充工本，增收三十五萬引，名為工本鹽。令商人中額鹽二引，帶中工本鹽一引，抵主兵年例十七萬六千兩有奇。從其請。
初，淮鹽歲課七十萬五千引，開邊報中為正鹽，後益餘鹽納銀解部。至是通前額凡一百五萬引，額增三之一。行之數年，積滯無所售，鹽法壅不行。言事者屢陳工本為鹽贅疣。戶部以國用方絀，年例無所出，因之不變。江西故行淮鹽三十九萬引，後南安、贛州、吉安改行廣鹽，惟南昌諸府行淮鹽二十七萬引。既而私販盛行，袁州、臨江、瑞州則私食廣鹽，撫州、建昌私食福鹽。於是淮鹽僅行十六萬引。數年之間，國計大絀。巡撫馬森疏其害，請於峽江縣建橋設關，扼閩、廣要津，盡復淮鹽額，稍增至四十七萬引。未久橋毀，增額二十萬引復除矣。
三十九年，帝欲整鹽法，乃命副都御史鄢懋卿總理淮、浙、山東、長蘆鹽法。懋卿，嚴嵩黨也，苞苴無虛日。兩淮額鹽銀六十一萬有奇，自設工本鹽，增九十萬，懋卿復增之，遂滿百萬。半年一解。又搜括四司殘鹽，共得銀幾二百萬。一時詡為奇功。乃立剋限法，每卒一人，季限獲私鹽有定數；不及數，輒削其僱役錢。邏卒經歲有不得支一錢者，乃共為私販，以牟大利，甚至劫估舶，誣以鹽盜而執之，流毒遍海濱矣。嵩失勢，巡鹽御史徐爌言：「兩淮鹽法，曰常股，曰存積，曰水鄉，共七十萬引有奇。引二百斤，納銀八分。永樂以後，引納粟二斗五升，下場關支，四散發賣，商人之利亦什五焉。近年，正鹽之外，加以餘鹽；餘鹽之外，又加工本；工本不足，乃有添單；添單不足，又加添引。懋卿趨利目前，不顧其後，是誤國亂政之尤者。方今災荒疊告，鹽場渰沒，若欲取盈百萬，必至逃亡。弦急欲絕，不棘於此。」於是悉罷懋卿所增者。
四十四年，巡鹽御史朱炳如奏罷兩淮工本鹽。自葉淇變法，邊儲多缺。嘉靖八年以後，稍復開中，邊商中引，內商守支。末年，工本鹽行，內商有數年不得掣者，於是不樂買引，而邊商困，因營求告掣河鹽。河鹽者，不上廩囷，在河徑自超掣，易支而獲利捷。河鹽行，則守支存積者愈久，而內商亦困，引價彌賤。於是姦人專以收買邊引為事，名曰囤戶，告掣河鹽，坐規厚利。時復議於正鹽外附帶餘鹽，以抵工本之數，囤戶因得賤買餘鹽而貴售之，邊商與內商愈困矣。隆慶二年，屯鹽都御史龐尚鵬疏言：「邊商報中，內商守支，事本相須。但內商安坐，邊商遠輸，勞逸不均，故掣河鹽者以惠邊商也。然河鹽既行，淮鹽必滯，內商無所得利，則邊商之引不售。今宜停掣河鹽，但別邊商引價，自見引及起紙關引到司勘合，別為三等，定銀若干。邊商倉鈔已到，內商不得留難。蓋河鹽停則淮鹽速行，引價定則開中自多，邊商內商各得其願矣。」帝從之。四年，御史李學詩議罷官買餘鹽。報可。
自嘉靖初，復常股四分，存積六分之制。後因各邊多故，常股、存積並開，淮額歲課七十萬五千餘引，又增各邊新引歲二十萬。萬曆時，以大工搜遠年違沒廢引六十餘萬，胥出課額之外，無正鹽，止令商買補餘鹽。餘鹽久盡，惟計引重科，加煎飛派而已。時兩淮引價餘銀百二十餘萬增至百四十五萬，新引日益，正引日壅。千戶尹英請配賣沒官鹽，可得銀六萬兩。大學士張位等爭之。二十六年，以鴻臚寺主簿田應璧奏，命中官魯保鬻兩淮沒官餘鹽。給事中包見捷極陳利害。不聽。保既視事，遂議開存積鹽。戶部尚書楊俊民言：「明旨覈沒官鹽，而存積非沒官也。額外加增，必虧正課。保奏不可從。」御史馬從騁亦爭之。俱不聽。保乃開存積八萬引，引重五百七十斤，越次超掣，壓正鹽不行。商民大擾，而姦人蠭起。董璉、吳應麒等爭言鹽利。山西、福建諸稅監皆領鹽課矣。百戶高時夏奏浙、閩餘鹽歲可變價三十萬兩，巡撫金學曾勘奏皆罔。疏入不省。於是福建解銀萬三千兩有奇，浙江解三萬七千兩有奇，借名苛斂，商困引壅。戶部尚書趙世卿指其害由保，因言：「額外多取一分，則正課少一分，而國計愈絀，請悉罷無名浮課。」不報。三十四年夏至明年春，正額逋百餘萬，保亦惶懼，請罷存積引鹽。保尋死。有旨罷之，而引斤不能減矣。
李太后薨，帝用遺誥蠲各運司浮課，商困稍甦，而舊引壅滯。戶部上鹽法十議，正行見引，附銷積引，以疏通之。巡鹽御史龍遇奇立鹽政綱法，以舊引附見引行，淮南編為十綱，淮北編為十四綱，計十餘年，則舊引盡行。從之。天啟時，言利者恣搜括，務增引超掣。魏忠賢黨郭興治、崔呈秀等，巧立名目以取之，所入無算。論者比之絕流而漁。崇禎中，給事中黃承昊條上鹽政，頗欲有所釐革。是時兵餉方大絀，不能行也。
初，諸王府則就近地支鹽，官民戶口食鹽皆計口納鈔，自行關支。而官吏食鹽多冒增口數，有一官支二千餘斤，一吏支五百餘斤者。乃限吏典不得過十口，文武官不過三十口，大口鈔十二貫支鹽十二斤，小口半之。景泰三年始以鹽折給官吏俸糧，以百四十斤當米一石。京官歲遣吏下場，恣為姦利。錦衣吏益暴，率聯巨艦私販，有司不能詰。巡鹽御史乃定百司食鹽數，攟束以給吏，禁毋下場。納鈔、僦輓，費無所出，吏多亡。嘉靖中，吏部郎中陸光祖言於尚書嚴訥，疏請革之。自後百司停支食鹽，惟戶部及十三道御史歲支如故。軍民計口納鈔者，浙江月納米三升，買鹽一斤，而商賈持鹽赴官，官為斂散，追徵之急過於租賦。正統時，從給事中鮑輝言，令民自買食鹽於商，罷納米令，且鬻十斤以下者勿以私鹽論，而鹽鈔不除。後條鞭法行，遂編入正賦。
巡鹽之官，洪、永時，嘗一再命御史視鹽課。正統元年始命侍郎何文淵、王佐，副都御史朱與言提督兩淮、長蘆、兩浙鹽課，命中官御史同往。未幾，以鹽法已清，下敕召還。後遂令御史視鹺，依巡按例，歲更代以為常。十一年以山東諸鹽場隸長蘆巡鹽御史。十四年命副都御史耿九疇清理兩淮鹽法。成化中，特遣中官王允中、僉都御史高明整治兩淮鹽法。明請增設副使一人，判官二人。孝宗初，鹽法壞，戶部尚書李敏請簡風憲大臣清理，乃命戶部侍郎李嗣於兩淮，刑部侍郎彭韶於兩浙，俱兼都御史，賜敕遣之。弘治十四年，僉都御史王璟督理兩淮鹽法。正德二年，兩淮則僉都御史王瓊，閩、浙則僉都御史張憲。後惟兩淮賦重，時遣大臣。十年，則刑部侍郎藍章。嘉靖七年，則副都御史黃臣。三十二年，則副都御史王紳。至三十九年，特命副都御史鄢懋卿總理四運司，事權尤重。自隆慶二年，副都御史龐尚鵬總理兩淮、長蘆、山東三運司後，遂無特遣大臣之事。
初，太祖令商人於產茶地買茶，納錢請引。引茶百斤，輸錢二百，不及引曰畸零，別置由帖給之。無由、引及茶引相離者，人得告捕，置茶局批驗所，稱較茶引不相當，即為私茶。凡犯私茶者，與私鹽同罪。私茶出境，與關隘不譏者，並論死。後又定茶引一道，輸錢千，照茶百斤；茶由一道，輸錢六百，照茶六十斤。既，又令納鈔，每引由一道，納鈔一貫。
洪武初，定令：凡賣茶之地，令宣課司三十取一。四年，戶部言：「陝西漢中、金州、石泉、漢陰、平利、西鄉諸縣，茶園四十五頃，茶八十六萬餘株。四川巴茶三百十五頃，茶二百三十八萬餘株。宜定令每十株官取其一。無主茶園，令軍士薅采，十取其八，以易番馬。」從之。於是諸產茶地設茶課司，定稅額，陝西二萬六千斤有奇，四川一百萬斤。設茶馬司於秦、洮、河、雅諸州，自碉門、黎、雅抵朶甘、烏思藏，行茶之地五千餘里。山後歸德諸州，西方諸部落，無不以馬售者。
碉門、永寧、筠、連所產茶，名曰剪刀麄葉，惟西番用之，而商販未嘗出境。四川茶鹽都轉運使言：「宜別立茶局，徵其稅，易紅纓、氊衫、米、布、椒、蠟以資國用。而居民所收之茶，依江南給引販賣法，公私兩便。」於是永寧、成都、筠、連皆設茶局矣。
初制，長河西等番商以馬入雅州易茶，由四川巖州衞入黎州始達。茶馬司定價，馬一匹，茶千八百斤，於碉門茶課司給之。番商往復迂遠，而給茶太多。巖州衞以為言，請置茶馬司於巖州，而改貯碉門茶於其地，且驗馬高下以為茶數。詔茶馬司仍舊，而定上馬一匹，給茶百二十斤，中七十斤，駒五十斤。
三十年改設秦州茶馬司於西寧，敕右軍都督曰：「近者私茶出境，互市者少，馬日貴而茶日賤，啟番人玩侮之心。檄秦、蜀二府，發都司官軍於松潘、碉門、黎、雅、河州、臨洮及入西番關口外，巡禁私茶之出境者。」又遣駙馬都尉謝達諭蜀王椿曰：「國家榷茶，本資易馬。邊吏失譏，私販出境，惟易紅纓雜物。使番人坐收其利，而馬入中國者少，豈所以制戎狄哉！爾其諭布政司、都司，嚴為防禁，毋致失利。」
當是時，帝綢繆邊防，用茶易馬，固番人心，且以強中國。嘗謂戶部尚書郁新：「用陝西漢中茶三百萬斤，可得馬三萬匹，四川松、茂茶如之。販鬻之禁，不可不嚴。」以故遣僉都御史鄧文鏗等察川、陝私茶；駙馬都尉歐陽倫以私茶坐死。又製金牌信符，命曹國公李景隆齎入番，與諸番要約，篆文上曰「皇帝聖旨」，左曰「合當差發」，右曰「不信者斬」。凡四十一面：洮州火把藏思囊日等族，牌四面，納馬三千五十匹；河州必里衞西番二十九族，牌二十一面，納馬七千七百五匹；西寧曲先、阿端、罕東、安定四衞，巴哇、申中、申藏等族，牌十六面，納馬三千五十匹。下號金牌降諸番，上號藏內府以為契，三歲一遣官合符。其通道有二，一出河州，一出碉門，運茶五十餘萬斤，獲馬萬三千八百匹。太祖之馭番如此。
永樂中，帝懷柔遠人，遞增茶斤。由是市馬者多，而茶不足。茶禁亦稍弛，多私出境。碉門茶馬司至用茶八萬餘斤，僅易馬七十匹，又多瘦損。乃申嚴茶禁，設洮州茶馬司，又設甘肅茶馬司於陝西行都司地。十三年特遣三御史巡督陝西茶馬。
太祖之禁私茶也，自三月至九月，月遣行人四員，巡視河州、臨洮、碉門、黎、雅。半年以內，遣二十四員，往來旁午。宣德十年，乃定三月一遣。自永樂時停止金牌信符，至是復給。未幾，番人為北狄所侵掠，徙居內地，金牌散失。而茶司亦以茶少，止以漢中茶易馬，且不給金牌，聽其以馬入貢而已。
先是，洪武末，置成都、重慶、保寧、播州茶倉四所，令商人納米中茶。宣德中，定官茶百斤，加耗什一。中茶者，自遣人赴甘州、西寧，而支鹽於淮、浙以償費。商人恃文憑恣私販，官課數年不完。正統初，都御史羅亨信言其弊，乃罷運茶支鹽例，令官運如故，以京官總理之。
景泰中，罷遣行人。成化三年命御史巡茶陝西。番人不樂御史，馬至日少。乃取回御史，仍遣行人，且令按察司巡察。已而巡察不專，兵部言其害，乃復遣御史，歲一更，著為令。又以歲饑待振，復令商納粟中茶，且令茶百斤折銀五錢。商課折色自此始。
弘治三年，御史李鸞言：「茶馬司所積漸少，各邊馬耗，而陝西諸郡歲稔，無事易粟。請於西寧、河西、洮州三茶馬司召商中茶，每引不過百斤，每商不過三十引，官收其十之四，餘者始令貨賣，可得茶四十萬斤，易馬四千匹，數足而止。」從之。十二年，御史王憲又言：「自中茶禁開，遂令私茶莫遏，而易馬不利。請停糧茶之例。異時，或兵荒，乃更圖之。」部覆從其請。四川茶課司舊徵數十萬斤易馬。永樂以後，番馬悉由陝西道，川茶多浥爛。乃令以三分為率，一分收本色，二分折銀，糧茶停二年。延綏饑，復召商納糧草，中四百萬斤。尋以御史王紹言，復禁止，幷罷正額外召商開中之例。
十六年取回御史，以督理馬政都御史楊一清兼理之。一清復議開中，言：「召商買茶，官貿其三之一，每歲茶五六十萬斤，可得馬萬匹。」帝從所請。正德元年，一清又建議，商人不願領價者，以半與商，令自賣。遂著為例，永行焉。一清又言金牌信符之制當復，且請復設巡茶御史兼理馬政。乃復遣御史，而金牌以久廢，卒不能復。後武宗寵番僧，許西域人例外帶私茶。自是茶法遂壞。
嘉靖三年，御史陳講以商茶低偽，悉徵黑茶，地產有限，乃第茶為上中二品，印烙篦上，書商名而考之。旋定四川茶引五萬道，二萬六千道為腹引，二萬四千道為邊引。芽茶引三錢，葉茶引二錢。中茶至八十萬斤而止，不得太濫。
十五年，御史劉良卿言：「律例：『私茶出境與關隘失察者，並凌遲處死。』蓋西陲藩籬，莫切於諸番。番人恃茶以生，故嚴法以禁之，易馬以酬之，以制番人之死命，壯中國之藩籬，斷匈奴之右臂，非可以常法論也。洪武初例，民間蓄茶不得過一月之用。弘治中，召商中茶，或以備振，或以儲邊，然未嘗禁內地之民使不得食茶也。今減通番之罪，止於充軍，禁內地之茶，使不得食，又使商私課茶，悉聚於三茶馬司。夫茶司與番為鄰，私販易通，而禁復嚴於內郡，是敺民為私販而授之資也。以故大姦闌出而漏網，小民負升斗而罹法。今計三茶馬司所貯，洮河足三年，西寧足二年，而商、私、課茶又日益增，積久腐爛而無所用。茶法之弊如此。番地多馬而無所市，吾茶有禁而不得通，其勢必相求，而制之之機在我。今茶司居民，竊易番馬以待商販，歲無虛日，及官易時，而馬反耗矣。請敕三茶馬司，止留二年之用，每年易馬當發若干。正茶之外，分毫毋得夾帶。令茶價踴貴，番人受制，良馬將不可勝用。且多開商茶，通行內地，官榷其半以備軍餉，而河、蘭、階、岷諸近番地，禁賣如故，更重通番之刑如律例。洮、岷、河責邊備道，臨洮、蘭州責隴右分巡，西寧責兵備，各選官防守。失察者以罷軟論。」奏上，報可。於是茶法稍飭矣。
御史劉崙、總督尚書王以旂等，請復給諸番金牌信符。兵部議，番族變詐不常，北狄抄掠無已，金牌亟給亟失，殊損國體。番人納馬，意在得茶，嚴私販之禁，則番人自順，雖不給金牌，馬可集也。若私販盛行，吾無以繫其心制其命，雖給金牌，馬亦不至。乃定議發勘合予之。
其後陝西歲饑，茶戶無所資，頗逋課額。三十六年，戶部以全陝災震，邊餉告急，國用大絀，上言：「先時，正額茶易馬之外，多開中以佐公家，有至五百萬斤者。近者御史劉良卿亦開百萬，後止開正額八十萬斤，幷課茶、私茶通計僅九十餘萬。宜下巡茶御史議，召商多中。」御史楊美益言：「歲祲民貧，即正額尚多虧損，安有贏羨。今第宜守每年九十萬斤招番易馬之規。凡通內地以息私販，增開中以備振荒，悉從停罷，毋使與馬分利。」戶部以帑藏方匱，請如弘治六年例，易馬外仍開百萬斤，召納邊鎮以備軍餉。詔從之。末年，御史潘一桂言：「增中商茶，頗壅滯，宜裁減十四五。」又言：「松潘與洮、河近，私茶往往闌出，宜停松潘引目，申嚴入番之禁。」皆報可。
萬曆五年，俺答欵塞，請開茶市。御史李時成言：「番以茶為命。北狄若得，藉以制番，番必從狄，貽患匪細。部議給百餘篦，而勿許其市易。自劉良卿弛內地之禁，楊美益以為非，其後復禁止。十三年，以西安、鳳翔、漢中不與番鄰，開其禁，招商給引，抽十三入官，餘聽自賣。御史鍾化民以私茶之闌出多也，請分任責成。陝之漢中，關南道督之，府佐一人專駐魚渡垻；川之保寧，川北道督之，府佐一人專駐雞猴垻。率州、縣官兵防守。」從之。
中茶易馬，惟漢中、保寧，而湖南產茶，其直賤，商人率越境私販，中漢中、保寧者，僅一二十引。茶戶欲辦本課，輒私販出邊，番族利私茶之賤，因不肯納馬。二十三年，御史李楠請禁湖茶，言：「湖茶行，茶法、馬政兩弊，宜令巡茶御史召商給引，願報漢、興、保、夔者，準中。越境下湖南者，禁止。且湖南多假茶，食之刺口破腹，番人亦受其害。」既而御史徐僑言：「漢、川茶少而直高，湖南茶多而直下。湖茶之行，無妨漢中。漢茶味甘而薄，湖茶味苦，於酥酪為宜，亦利番也。但宜立法嚴覈，以遏假茶。」戶部折衷其議，以漢茶為主，湖茶佐之。各商中引，先給漢、川畢，乃給湖南。如漢引不足，則補以湖引。報可。
二十九年，陝西巡按御史畢三才言：「課茶徵輸，歲有定額。先因茶多餘積，園戶解納艱難，以此改折。今商人絕跡，五司茶空。請令漢中五州縣仍輸本色，每歲招商中五百引，可得馬萬一千九百餘匹。」部議，西寧、河、洮、岷、甘、莊浪六茶司共易馬九千六百匹，著為令。天啟時，增中馬二千四百匹。
其他產茶之地，南直隸常、廬、池、徽，浙江湖、嚴、衢、紹，江西南昌、饒州、南康、九江、吉安，湖廣武昌、荊州、長沙、寶慶，四川成都、重慶、嘉定、夔、瀘，商人中引則於應天、宜興、杭州三批驗所，徵茶課則於應天之江東瓜埠。自蘇、常、鎮、徽、廣德及浙江、河南、廣西、貴州皆徵鈔，雲南則徵銀。
其上供茶，天下貢額四千有奇，福建建寧所貢最為上品，有探春、先春、次春、紫筍及薦新等號。舊皆採而碾之，壓以銀板，為大小龍團。太祖以其勞民，罷造，惟令採茶芽以進，復上供戶五百家。凡貢茶，第按額以供，不具載。
